II OSK 1707/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 91/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu przystąpienia do wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 91/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do wykonania robót p.n. "tymczasowy obiekt budowlany – wieża mobilna, składana, nie połączona trwale z gruntem, do przeniesienia przed upływem 180 dni od montażu" na terenie obejmującym działkę ewid. nr [...] położoną w miejscowości K., gm. B., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną wniesiono na podstawie: 1) naruszenia przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez: – niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 poz. 13) poprzez: – naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt. 5 i art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia i przyjęcie, że inwestycja dotyczy wieży stalowej, – naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez zaakceptowanie stanowiska organów administracji publicznej, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem. Wskazując na powyższe podstawy, skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego [...]S.A. w Warszawie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że nie miał racji sąd wojewódzki twierdząc, że trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem wyraża się w wykonaniu takich prac lub zabezpieczeń, które mają pozwolić na jego użytkowanie, eliminując możliwość niekontrolowanej zmiany położenia tego obiektu bądź utraty kontaktu z gruntem, wskutek działania sił fizycznych wywołanych samą konstrukcją obiektu, albo kumulatywnie: jego konstrukcją i działaniami natury, ewentualnie innymi czynnikami zewnętrznymi, oraz że trwałości związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy ustalenie, że można go zdemontować. W ocenie skarżącego kasacyjnie, rozstrzygnięcie sprawy nie zostało umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Opis przedmiotowych robót nie wskazuje, by skarżący zamierzał wybudować obiekt będący budowlą w sposób trwale połączony z gruntem. Przedmiotowa wieża to tymczasowy obiekt budowlany, przeznaczony do czasowego użytkowania, który ma być posadowiony na gruncie bez trwałego z nim łączenia, i z tego powodu objęty jest obowiązkiem zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Dziwi postawiony sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania "poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...)". Artykuł 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki nie stosował tego przepisu gdyż oddalił skargę i podstawą wyrokowania był art. 151 wskazanej wyżej ustawy. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, które doprowadziły do oddalenia skargi, zresztą słusznego rozstrzygnięcia, o czym będzie mowa przy rozpatrywaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wnosząca skargę kasacyjną spółka poza ogólnikowym stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku" i faktu, że jej zdaniem rozstrzygnięcie nie zostało umotywowane dostatecznie, nie rozwinęła tego zarzutu. To, że skarżącej kasacyjnie nie podoba się "konstrukcja uzasadnienia", czy też nie uznaje argumentacji sądu lub uznaje ją za mało wystarczającą nie świadczy o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 77 k.p.a. Wbrew tym zarzutom, organy architektoniczno-budowlane, działając na podstawie przepisów prawa w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, należycie ustaliły stan faktyczny, który słusznie został zaakceptowany przez sąd I instancji. Istotą niniejszego rozstrzygnięcia jest ocena, czy przedsięwzięcie, którego dotyczy zgłoszenie może być zrealizowane na podstawie zgłoszenia, jak twierdzi skarżąca spółka, czy też koniecznym jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Sąd wojewódzki wyraził pogląd, z którym należy się zgodzić, że w przypadku takiej inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. To stanowisko przesądza o bezzasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że [...] września 2017 r. do Starosty L. wpłynęło zgłoszenie [...] S.A. z siedzibą w W., dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu tymczasowego obiektu budowlanego – wieży mobilnej, składanej, nie połączonej trwale z gruntem, do przeniesienia przed upływem 180 dni od montażu na terenie działki ewid. nr [...] położonej w miejscowości K., gm. B. Z analizy rysunków dołączonych do tego zgłoszenia wynika, iż maszt stanowi wieżę mobilną o wysokości 27 m, posadowioną na ruszcie stalowym o wymiarach w rzucie 9,0 x 9,0 m. Opis robót wskazuje też, że dla usytuowania obiektu należy odpowiednio przygotować podłoże przez zastosowanie płyt drogowych, ruszt wieży oparty ma być na 4 słupach głównych i dwóch pośrednich obciążonych balastami, maszt ma składać się z 5 segmentów z których dolny mocowany ma być do rusztu za pomocą dodatkowego segmentu podporowego o wys. 3 m. Maszt usztywniony jest odciągami linowymi na trzech poziomach. Ponadto z informacji zawartych w zgłoszeniu - dołączonych rysunków i opisu wynika, że na maszcie zawieszone będą anteny sektorowe, radiolinia i moduły RRU. Organy orzekające prawidłowo przyjęły, że zgłaszane zamierzenie obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Mają rację Starosta L., Wojewoda [...] i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że zgłoszony maszt antenowy o wysokości 27 m nie jest tymczasowym obiektem budowlanym o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tymczasowy obiekt budowlany został zdefiniowany w art. 3 pkt 5 prawa budowalnego – należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W sprawie kluczową kwestią dla klasyfikacji obiektu budowlanego jako obiektu tymczasowego jest "niepołączenie trwale z gruntem". Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wypowiadało się na ten temat – wyznacznikami tego czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. O tym czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Sposób połączenia z gruntem, technika czy technologia z tym związane nie mogą świadczyć o tym czy jest to w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane trwałe czy też nie trwałe połączenie z gruntem (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06, z 12 października 2011r., sygn. akt II OSK 1433/10, z 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11, z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15, czy wskazany również przez sąd wojewódzki wyrok z 3 lutego 2017 r. w sprawie sygn.. akt II OSK 1261/15). W przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy, opis stacji bazowej i załączone do zgłoszenia szkice obrazują wielkość planowanego obiektu jak i sposób osadzenia go na gruncie. Ma zatem racje sąd I instancji, że przedsięwzięcie, ze względu na wysokość całkowitą konstrukcji masztu wynoszącą 27 m i sposób osadzenia obiektu na gruncie wskazuje na konieczność jego trwałego z nim powiązania. Ruszt stalowy o wymiarach w rzucie 9,0 x 9,0 m układany na płytach drogowych, w istocie stanowią łącznie fundament stacji bazowej telefonii komórkowej, co odpowiada wymogowi trwałego połączenia z gruntem w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wynika z tego, że zgłoszone przez skarżącą spółkę roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem zgłoszony przez Starostę L. sprzeciw w decyzji z [...] września 2017 r. był prawidłowy. Z tych względów niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt. 5 i art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).