II OSK 1720/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 724/14 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. G. na rzecz A. G. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 724/14, po rozpoznaniu skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 27 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił tę decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy S. z 2 lipca 2013 r. nr [...]. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy S. decyzją z 2 lipca 2013 r., wydaną na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej upzp), po rozpoznaniu wniosku Z. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku gospodarczego o powierzchni 8,3 m2 i oczka wodnego o powierzchni około 13 m2 i głębokości 1,2 m na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości O., gmina S.. Od decyzji Wójta Gminy S. odwołanie złożył A. G., domagając się jej uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z 27 sierpnia 2014 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S.. Kolegium stwierdziło, że przeprowadzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana prawidłowo i przez osobę do tego uprawnioną. W analizie wyznaczono obszar analizowany wokół działki w odległości 60 metrów we wszystkich kierunkach. W analizowanym obszarze istnieje różnorodna zabudowa zarówno mieszkaniowa jak i letniskowa. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że załącznik graficzny wyraźnie określa rodzaj zabudowy na poszczególnych działkach i trudno uznać, aby obiekty, których dotyczy niniejsze postępowanie nie dały się pogodzić z istniejącą na przedmiotowym terenie zabudową, albo też w jakikolwiek sposób naruszały realizowane na tym terenie funkcje mieszkaniową i letniskową. Z kolei odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie dodatkowego dowodu Kolegium wskazało, że każda decyzja stanowi odrębny przedmiot rozstrzygnięcia i brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych aby łączyć ze sobą różne decyzje dotyczące warunków zabudowy tylko dlatego, że dotyczyły tej samej działki. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł A. G., domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja wydana bowiem została z naruszeniem: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej Kpa) w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie wykonawcze) - poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która rażąco narusza prawo; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 136 i art. 140 Kpa w zw. z art. 63 § 2 i z art. 1, art. 6, art. 61 § 1 Kpa oraz z art. 52 ust. 2 pkt. 2 i art. 54 pkt. 1 upzp oraz § 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem z 4 lutego 2015 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jak stwierdził Sąd I instancji w przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyjaśniono, że obszar analizowany ustalono wokół działki nr [...] w odległości min. 60 m we wszystkich kierunkach a więc jako trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, która wynosi 20 m. Wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej odległości nie może budzić żadnych zastrzeżeń. Wątpliwości Sądu co do tak wyznaczonego obszaru analizowanego wywołał jednak fakt, że w równocześnie prowadzonej przez Wójta Gminy S. sprawie z wniosku Z.G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji części budynku mieszkalnego w poziomie części piwnic i części parteru (bez stropu) – pozostałości po katastrofie budowlanej w 2010 r. oraz nadbudowa poddasza użytkowego, rozbiórka stropu nad garażem i pozostawienie muru oporowego oraz w drugim etapie rozbiórka basenu na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości O. – obszar analizowany wyznaczony został w odległości min. 200 m we wszystkich kierunkach. Wyznaczenie dla tej samej działki dwóch różnych obszarów analizowanych bez wyraźnego uzasadnienia tego faktu podważa ich prawidłowość i rodzi niepewność co do ich prawidłowości. Ponadto, przeprowadzona w obszarze analizowanym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 upzp jest nieprecyzyjna i nie odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można na jej podstawie wywnioskować w jaki sposób uzyskano wskazane parametry, w jaki sposób dokonano ich obliczeń. Nie odwołano się bowiem do żadnej zabudowy na konkretnych działkach sąsiednich. Brak odwołania się do konkretnych działek sąsiednich uniemożliwia również dokonanie jej oceny pod względem zgodności z wymogami określonymi w powołanych przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ponadto, zawarte w decyzji Wójta Gminy S. wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu – nie są spójne z wynikami zawartymi w analizie funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. W decyzji tej wskazano bowiem: linie zabudowy – obowiązujące – istniejące, zgodnie z załącznikiem graficznym, dopuszcza się budowę przy granicy z działką nr [...]; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oznaczonej na załączniku graficznym – zgodnie ze stanem istniejącym: budynku gospodarczego – maksymalnie 8,3 m2 oczka wodnego – 13 m2; szerokość elewacji frontowej – zgodnie ze stanem istniejącym; dopuszczalna wysokość – zgodnie ze stanem istniejącym; geometria dachu – zgodnie ze stanem istniejącym. Przede wszystkim zaś określone w ten sposób w decyzji parametry są niejednoznaczne, odwołują się do bliżej nieskonkretyzowanych wartości. Jak stwierdził Sąd I instancji zarówno sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i wydana na jej podstawie decyzja Wójta Gminy S. i zaskarżona decyzja obarczone były wadami, które skutkować musiały wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Organy obu instancji rozpatrzyły sprawę w sposób wyraźnie powierzchowny, nie respektując zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), zasady wyczerpującego zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa), nie uzasadniając należycie swoich rozstrzygnięć (art. 107 § 3 Kpa), a nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie działało zgodnie z regułą art. 138 § 1 Kpa, która wyznacza mu zadania merytoryczne. Z. G. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 61 ust. 1-5 upzp oraz przepisów powołanego rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że sporządzona przez organ administracyjny analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i wydane na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy organów obu instancji obarczone są wieloma wadami, które skutkować musiały wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego, podczas gdy prawidłowa analiza sporządzonej przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jak i uchylonych decyzji, prowadzi do wniosku, iż zawierają wszystkie obowiązkowe elementy określone w art. 61 ust. 1 upzpz oraz powołanego rozporządzenia wykonawczego, co oznacza że w konsekwencji uchylone decyzje powinny zostać utrzymane w mocy; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 upzp oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1960 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 211 ze zm.), poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowania art. 61 ust. 1 – 5 upzp oraz powołanego rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r., skutkujące niweczeniem prawa inwestora do zabudowy w wyniku formalistycznej i niewłaściwej interpretacji ww. przepisów w oderwaniu od ustalonego stanu faktycznego postępowania. Wskazując na powyższe Z. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. G.oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. A.G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przede wszytki należy wskazać, że cześć zarzutów skargi kasacyjnej została wadliwie formalnie skonstruowana. W skardze kasacyjnej zarzucono bowiem ogólnie naruszenie art. 61 ust. 1–5 upzp oraz przepisów powołanego rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r. nie wyjaśniając na czym miałaby polegać błędna wykładnia poszczególnych przepisów art. 61 ust. 1 - 5 upzp i do której jednostki redakcyjnej odnosi się zarzut. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną Sąd I instancji nie dokonywał w ogóle wykładni art. 61 ust. 2-4 uzpz. Również wymyka się spod kontroli instancyjnej zarzut naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia wykonawczego bez wskazania w jaki sposób i które przepisy zostały naruszone. Rozporządzenie to w szczególności określa sposób wyznaczenia obszaru analizy (§ 3) oraz sposoby ustalania 5 parametrów wymaganych w związku z zamiarem realizacji nowej zabudowy. Są to: linia zabudowy (§ 4), intensywność zabudowy (§ 5), szerokość elewacji frontowej (§ 6), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) i geometria dachu (§ 8). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, rolą jej autora jest, w sytuacji stawiania zarzutu naruszenia przepisu dzielącego się na oznaczone jednostki redakcyjne (np. ustępy, punkty), powołanie w sposób konkretny naruszonego przepisu oraz uzasadnienia takiego zarzutu. Brak takiego sprecyzowania naruszenia przepisu mającego oznaczone jednostki redakcyjne uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności skargi kasacyjnej w oznaczonym zakresie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 217/11, LEX nr 1081761).Tylko prawidłowo skonstruowany zarzut pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd kasacyjny nie powinien przy tym domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich doprecyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.). Natomiast zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 upzp oraz art. 140 Kodeks cywilny poprzez zniweczenie prawa inwestora do zabudowy jest całkowicie bezzasadny, ponieważ w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w ogóle nie przesądził kwestii dopuszczalności wnioskowanej zabudowy, lecz wskazał na konieczność wyjaśnienia rozbieżności co do wyznaczenia dla tej samej działki dwóch różnych obszarów analizowanych bez wyraźnego uzasadnienia tego faktu. Ponadto w wyroku tym uznano za konieczne oparcie decyzji o warunkach zabudowy na precyzyjnej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez odwołanie się do zabudowy na konkretnych działkach sąsiednich jak również zapewnienie spójności wymagań dla nowej zabudowy z wynikami zawartymi w analizie funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że bez wyjaśnienia tych kluczowych dla sprawy okoliczności było niedopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.