II OSK 1725/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 678/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W POZNANIU WYROKIEM Z 12 LUTEGO 2020 R., SYGN. AKT II SA/PO 678/19, PO ROZPOZNANIU SKARGI F. C. (DALEJ: "SKARŻĄCA") NA DECYZJĘ WOJEWODY [...] Z DNIA [...] CZERWCA 2019 R. W PRZEDMIOCIE ZMIANY DECYZJI ZATWIERDZAJĄCEJ PROJEKT BUDOWLANY I UDZIELAJĄCEJ POZWOLENIA NA BUDOWĘ, UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ WRAZ Z POPRZEDZAJĄCĄ JĄ DECYZJĄ STAROSTY [...] Z DNIA [...] MARCA 2019 R. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 21 stycznia 2019 r. E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") wniosła do Starostwa Powiatowego w [...] o zmianę decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę turbiny wiatrowej o mocy 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną w [...], na dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Starosta [...] zatwierdził zmieniony projekt budowany i zmienił wydane pozwolenie na budowę z dnia 12 marca 2018 r. o nr [...] (nr sprawy [...]) w zakresie zmian w projekcie budowlanym oraz w projekcie zagospodarowania działki dla budowy turbiny wiatrowej. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowe zamierzenie polega na wprowadzeniu zmian do projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją. Według Wojewody z przedłożonego projektu wynika, że projektowane zmiany polegają na zastosowaniu innego modelu elektrowni wiatrowej, zmianie wysokości wieży, średnicy śmigieł, wysokości całkowitej elektrowni, rozwiązań konstrukcyjnych fundamentu i jego wymiarów. W projekcie wskazano, że zamiast modelu elektrowni wiatrowej [...] planuje się zastosować model [...] o tożsamej mocy (1 MW). Wysokość całkowita elektrowni wiatrowej po zmianie wynosić będzie 119,90 m, wysokość wieży stalowej 81,15 m, wysokość zawieszenia rotora 84,91 m, średnica pracy łopat 70,00 m. Ponadto zastosowano fundament okrągły o średnicy 16,00 m. Jak wynika z projektu, parametry zostały zmniejszone w stosunku do pierwotnego zamierzenia inwestora. Organ również uznał, że planowane zmiany w zatwierdzonym projekcie budowlanym są zgodnie z ustaleniami decyzji Burmistrza [...] nr [...] z [...] maja 2016 r. ustalającymi warunki zabudowy działek o nr [...], [...], [...] i [...]w [...] dla inwestycji obejmującej budowę jednej turbiny wiatrowej o mocy do 1,75 MW wraz z infrastrukturą techniczną. Ponadto Wojewoda ustalił, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z powyższym Burmistrz [...] wydał [...] stycznia 2016 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ stwierdził, że zaprojektowane przedsięwzięcie mieści się w parametrach wskazanych zarówno w decyzji o warunkach zabudowy, jak i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i nie narusza zawartych w nich wytycznych. Odnotował także, że inwestor posiada wymagane opinie Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Organ zaznaczył, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 654, z późn. zm.) i możliwe było zlokalizowanie elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż przewidziana w ustawie. W ocenie organu kwestie ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich nie mogą być przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a realizacja inwestycji na działkach, do których inwestor ma tytuł prawny, nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, podnosząc, że nie otrzymała informacji o budowie wiatraków na działce sąsiadującej z jej działką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji, stwierdzając, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z innych powodów niż w niej wskazane. W uzasadnieniu Sąd wywiódł, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę, lecz jest ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Byt prawny decyzji zatwierdzającej zmianę, związany jest z bytem prawnym pierwotnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja taka bezwzględnie powinna nawiązywać w swojej treści do pozwolenia na budowę, którego przedmiot rozstrzygnięcia zmienia i nie ma samodzielnego bytu prawnego, gdyż obowiązuje razem z decyzją o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, że decyzją zmieniającą pozwolenie budowlane można dokonać zmiany pozwolenia na budowę, a nie decyzji o cesji uprawnień na inny podmiot, którą to decyzją nie rozstrzyga się o pozwoleniu na budowę, a jedynie o cesji wynikających z niego uprawnień i obowiązków na inny podmiot. Zaznaczył, że decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], Starosta [...] dokonał zmiany swojej decyzji z [...] marca 2018 r., nr [...], przenoszącej pozwolenia na budowę z P. na Spółkę. Zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] sprzeczne jest nie tylko z wnioskiem Spółki, ale i z treścią obowiązujących przepisów. W ocenie Sądu uchybienie to wynika z błędów organów obu instancji w ustaleniu stanu faktycznego sprawy i stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej, powodując nierzetelne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji jednoznaczna treść rozstrzygnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją prowadzi do wniosku, że doszło do błędnego rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę turbiny wiatrowej o mocy 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną. Jednocześnie Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty Skarżącej dotyczące pominięcia jej w toku postępowania administracyjnego. Odnotował, że została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień, a także brała aktywny udział w postępowaniu przed tym organem, oraz brała udział w postępowaniu przed organem odwoławczym, a jej pełnomocnik został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, bądź przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2020 r. Poz. 256, z późn. zm.), dalej: "k.p.a." i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na ich niewłaściwe zastosowanie przez uchylenie zaskarżonych decyzji na skutek wadliwego uznania przez Sąd, że nie doszło do skutecznej zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego tą decyzją pozwolenia na budowę; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." i art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji i w konsekwencji niezasadne ich uchylenie, na skutek błędnego uznania przez Sąd, że doszło do błędnego rozstrzygnięcia w sprawie oraz nie doszło do skutecznej zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego tą decyzją pozwolenia na budowę, podczas gdy uchylone decyzje pomimo wskazania, że odnoszą się do decyzji przenoszącej prawa i obowiązki na uczestnika postępowania na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. Poz. 1186, z późn. zm.) jest decyzją, która została wydana w odrębnym postępowaniu i z jej treści w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że doszło do zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegający na niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej i wydanych przez te organy decyzji co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku uwzględniającego skargę, pomimo tego, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, a tym samym brak było podstawy do uchylenia decyzji przez sąd. Uzasadniając powyższe zarzuty, Spółka podniosła, że roboty budowlane można rozpocząć co do zasady na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a decyzja zmieniająca powinna nawiązywać w swojej treści do pozwolenia na budowę, którego przedmiot rozstrzygnięcia zmienia. W ocenie Spółki Sąd błędnie uznał, że decyzja zmieniająca nie ma samodzielnego bytu prawnego, gdyż obowiązuje razem z decyzją o pozwoleniu na budowę. Podkreśliła przy tym, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 97/06, powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosił się do sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, tj. sytuacji odmiennej od występującej w rozpoznawanej sprawie, w której decyzja zmieniająca pierwotne pozwolenie na budowę stanowi nowy akt administracyjny, choć między wymienionymi rozstrzygnięciami zachodzą powiązania treściowe. Postępowanie w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę – zdaniem Spółki – nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, w związku z czym organ musi ponownie określić krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony i nie może poprzestać na przejęciu ustaleń poczynionych w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W wyniku wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dotychczasowa decyzja nie jest eliminowana z obrotu prawnego, a jedynie w określonym zakresie modyfikowana. Zdaniem Spółki Sąd błędnie uznał, że nie doszło do skutecznej zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego tą decyzją pozwolenia na budowę. Nie ulega żadnej wątpliwości, że decyzja pomimo wskazania, że odnosi się do decyzji przenoszącej prawa i obowiązki na uczestnika postępowania, jest decyzją, która została wydana w odrębnym postępowaniu i z jej treści w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że doszło do zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja odnosiła się do treści uprzednio wydanych decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz innych zezwoleń. W świetle powyższego uzasadnienia w ocenie Spółki nieuzasadniony jest zarzut Sądu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 36a ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na błędne ustalenie daty i numeru decyzji, którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano ostateczne pozwolenie na budowę turbiny wiatrowej i której zmiany domagał się inwestor, co w konsekwencji skutkowało wadliwym uznaniem, że zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Spółki w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów, które mogłoby spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, a tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji przez Sąd. Podkreśliła, że w toku postępowania sądowego uzyskano i przedłożono ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, co wzmacnia tezę o braku istotnego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji. Spółka nie zgodziła się również ze stanowiskiem, że doszło do błędnego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż rozstrzygnięcie jest precyzyjne, jej treść w kontekście wniosku nie budzi żadnych wątpliwości i koresponduje z treścią uzasadnienia decyzji. Sentencja decyzji pozwala na jasne i konkretne określenie jej przedmiotu, obowiązków lub uprawnień względem adresata z niej wynikających oraz konsekwencji, jakie decyzja ta wywiera w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Skarżącej wniósł o jej oddalenie w całości i przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane w ramach prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rację ma skarżąca kasacyjnie Spółka, że wydanie decyzji zmieniającej na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi nową sprawę, załatwianą w pierwszej instancji przez ten sam organ administracji architektoniczno-budowlanej, który był uprawniony na podstawie art. 82 Prawa budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. przez starostę. Zatem postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który słusznie wskazał, że zaskarżoną decyzją dokonano zmiany decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę (wydanej w trybie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego), a nie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem prawidłowo wskazał, że organy obu instancji błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, co stanowiło naruszenie zasady prawdy obiektywnej, powodując nierzetelne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Stąd jako chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 77 § 1 k.p.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem lub nałożonym na nią obowiązkiem albo też stanowi wypowiedź o odmowie przyznania jej żądanego uprawnienia, względnie o umorzeniu postępowania. Zatem rozstrzygnięcie o którym mowa w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. jest kwintesencją decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem zawsze charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie. To również w rozstrzygnięciu decyzji, a nie w innych jej elementach dokonuje się konkretyzacja prawa. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w rozstrzygnięciu decyzji. Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy zawsze decyduje treść rozstrzygnięcia. Dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do przedmiotu rozstrzygnięcia, jego zakresu, czy też praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. Uzasadnienie decyzji ma natomiast na celu objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Tym samym sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jej treści narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów do władzy publiczne. Dlatego też jeżeli w rozstrzygnięciu zakwestionowanej przez Sad I instancji decyzji, jednoznacznie organ wskazał, że dotyczy ona decyzji z dnia 12 marca 2018r. nr 132/2018 (przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę z inwestora P. na E. Sp. z o.o.), to nie można domniemywać na podstawie treści jej uzasadnienia, że dotyczy ona innej decyzji. Zresztą nawet w treści uzasadnienia zakwestionowanej decyzji błędnie wskazano datę i numer decyzji, której zmiana miała dotyczyć. Fakt, że inna była intencja inwestora, co można jedynie domniemywać z treści jego wniosku oraz, że w podstawie prawnej zakwestionowanej decyzji powołano właściwy przepis tj. art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, nie świadczy o tym, że doszło do wadliwej oceny decyzji przez Sąd I instancji. Rozstrzygnięciem w decyzji nie jest bowiem powołanie właściwej podstawy prawnej jej wydania. Podstawa prawna jest autonomicznym elementem decyzji administracyjnej, znajdującym właściwe sobie miejsce w treści decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.). Podstawę prawną decyzji stanowi przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ opiera swoje rozstrzygnięcie danej sprawy administracyjnej co do jej istoty, jak również powołanie stosownych, mających związek z wydaniem danej decyzji, przepisów proceduralnych. Natomiast rozstrzygnięcie stanowi wiążące ustalenie konsekwencji prawnych stosowanego przez organ administracji przepisu prawa materialnego. Innymi słowy rozstrzygnięcie obrazuje rezultat stosowania określonych przepisów prawa, tj. stanowi wyraz władczej konkretyzacji przez organ administracji określonych praw lub obowiązków wobec danego podmiotu na podstawie określonych przepisów prawa, przyjętych za podstawę prawną tego rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika, że treścią rozstrzygnięcia organu administracji nie może być wskazanie właściwej podstawy prawnej, gdyż rozstrzygnięciem jest ustalenie przez organ wiążących konsekwencji prawnych, które są wyłącznie rezultatem uprzedniego zastosowania przez organ w tej sprawie konkretnych przepisów prawa. Zatem przepisy prawa same w sobie nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, gdyż są jedynie środkiem prowadzącym do celu, jakim jest wydanie przez organ rozstrzygnięcia w danej sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W zakresie dotyczącym orzeczenia o zwrocie kosztów poniesionych przez pełnomocnika z urzędu, właściwy pozostaje WSA w Poznaniu.