II OSK 1735/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 734/23 w sprawie ze sprzeciwu D.C., T.B., B.U., S.G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2023 r., nr SKO.415/535/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 734/23, oddalił sprzeciw D.C., T.B., B.U., S.G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2023 r., nr SKO.415/535/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy G. z dnia 4 października 2022 r., nr RI.6733.4.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D.C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono, na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") przez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym zawężeniu zbioru desygnatów zwrotu "przepisy odrębne" do przepisów innych ustaw niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń, a także aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja, podczas gdy takie zawyżające rozumienie "przepisów odrębnych" jest nie do pogodzenia z racjonalnością wprowadzenia przez ustawodawcę do art. 56 u.p.z.p. zdania drugiego, które doprecyzowuje, że podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może stanowić "wyłącznie" art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a zatem przepis ten łącznie z innymi przepisami, w tym także w połączeniu z innymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może być podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (gdyby sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie mogłaby być podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to nie byłoby potrzeby wskazywać, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego), 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten dotyczy wyłącznie zakresu przedmiotowego ustawy, a więc materii jaką reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie może stanowić samodzielnej podstawy do rozstrzygnięcia, podczas gdy z przepisu tego wynika, że ład przestrzenny stanowić powinien podstawę wszystkich działań organu wykonywanych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także powinien być brany pod uwagę w postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem z przepisu tego wynika obowiązek odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, która zaburzałaby ład przestrzenny panujący na danym obszarze, 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że interes publiczny wynikający z planowanej inwestycji ma znaczenie przy ustalaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, podczas gdy z powyższego przepisu wynika, że określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ powinien brać pod uwagę także interes publiczny, w tym zgłaszany w postaci wniosków i uwag, zmierzający do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, a zatem obowiązek ochrony interesu publicznego w zachowaniu istniejącego stanu zagospodarowania przestrzennego może uzasadniać odmowę ustalenia inwestycji celu publicznego, która by taki interes naruszała, 4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu sprzeciwu, a to z uwagi na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ I instancji przyjął jako podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i w ten sposób naruszył art. 56 u.p.z.p., co skutkowało naruszeniem przez organ I instancji przepisów postępowania albowiem organ I instancji nie przeprowadził postępowania w oparciu o przepisy dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. art. 53-56 u.p.z.p., nie przeanalizował warunków wydania takiej decyzji, przez co konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadniać miał przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, podczas gdy jako przyczynę odmowy ustalenia lokalizacji planowanej przez wnioskodawcę inwestycji celu publicznego organ I instancji wskazał naruszenie wymagań ładu przestrzennego (lokalizacja stacji bazowej, czyli tzw. wieży, na terenach rolnych i leśnych spowodowałaby dysonans przestrzenny), jak też interesu publicznego lokalnej społeczności (czego potwierdzeniem są liczne protesty właścicieli nieruchomości sąsiednich wobec miejsca planowanej inwestycji), przy czym zakwalifikowanie przez organ I instancji tych przyczyn jako sprzeczność planowanej inwestycji z treścią art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 u.p.z.p. nie oznacza bynajmniej, że planowana inwestycja nie narusza także innych przepisów łącznie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 u.p.z.p., samo zaś niedoprecyzowanie przepisów naruszanych przez planowaną inwestycję, w sytuacji konkretnego wskazania na przyczyny odmowy ustalenia lokalizacji rzeczonej inwestycji, nie świadczy o tym, że odmowa lokalizacji rzeczonej inwestycji celu publicznego jest niezgodna z prawem, a tym bardziej, że zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie powyższych zarzutów, na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie sprzeciwu przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2023 r. w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed Sądem I instancji, w tym w obu wypadkach kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, ewentualnie, na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed Sądem I instancji, w tym w obu wypadkach kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Okoliczności sprawy i towarzyszące im prawne uwarunkowania sprawiają, że przy ocenie zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego konieczne jest odwołanie się do kontekstu materialnoprawnego, ponieważ to on determinuje akurat w tym przypadku zakres postępowania wyjaśniającego, co zresztą zostało to dostrzeżone przez Sąd I instancji. Stąd też działanie podejmowane w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a., polegające na odniesieniu się do przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem samo w sobie nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Problem wyłaniający się na tle niniejszej sprawy sprowadza się co prawda do oceny zasadności wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie na podstawie art. 1 ust. 2 u.p.z.p., z tym że ocena ta jest konieczna do udzielenia odpowiedzi na pytanie o to, czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i czy równocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To natomiast zależy od wykładni art. 56 u.p.z.p., a następnie od uznania, czy uchylona decyzja wypełnia przesłanki, o których mowa w tym przepisie. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego oraz że na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zobowiązany do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Jednocześnie art. 56 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wypada przy tym zaznaczyć, że w orzecznictwie są prezentowane zgoła odmienne poglądy co do rozumienia określenia "przepisy odrębne", o których mowa w art. 56 u.p.z.p. I tak według jednego zapatrywania za "przepisy odrębne" mogą być uznane tylko te przepisy, które są zawarte w odrębnym akcie prawnym (por. wyrok NSA z 29.01.2010 r., II OSK 220/09, LEX nr 597497), według innego zaś pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia (por. wyrok NSA z 16.02.2010 r., II OSK 1862/08, LEX nr 597414). Natomiast poza dyskusją pozostaje to, że powoływana przez organ odwoławczy oraz Sąd I instancji, wprowadzona ustawą z dnia 27 listopada 2009 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zmiana art. 56 u.p.z.p. przesądziła w sposób jednoznaczny, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy przy tym odnotować, że również przed wspomnianą nowelizacją art. 56 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne w zasadzie jednolicie przyjmowały, iż przepis ogólny art. 1 ust. 2 u.p.z.p., nakazujący uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z: 29.01.2010 r., II OSK 220/09; LEX nr 597497; 10.02.2010 r., II OSK 1737/08, LEX nr 597363; z 16.02.2010 r., II OSK 1862/08, LEX nr 597414), natomiast przyjęcie nowego brzmienia powyższego przepisu miało na celu wyeliminowanie wszelkich wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 8.12.2011 r., II OSK 1760/10, LEX nr 1134672). Nadto należy podzielić stanowisko wyrażane w doktrynie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 410), według którego wartości wymienione w całym art. 1 u.p.z.p. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Wprawdzie przepisy u.p.z.p. mają na celu umożliwienie kształtowania i ochrony ładu przestrzennego, to jednak środki do tego służące są określone w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego. (por. wyrok NSA z 16.02.2010 r., II OSK 1862/08, LEX nr 597414). Z uzasadnienia uchylonej decyzji wynika, że podstawą odmowy był wyłącznie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 u.p.z.p. Ponadto w uzasadnieniu tym wskazuje się, że przy rozstrzygnięciu wzięto też pod uwagę "liczne protesty osób będących właścicielami działek sąsiednich", co miałoby wskazywać na naruszenie interesu publicznego. Skarżąca kasacyjnie na podstawie tej okoliczności wywiodła zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Tymczasem jak podnosi się w orzecznictwie, negatywny stosunek mieszkańców do inwestycji nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego (zob. wyrok NSA z 15.03.2023 r., II OSK 1136/19, LEX nr 3559831). Uwzględniając powyższe należało uznać za niezasadne zarzuty błędnej wykładni art. 56, art. 1 ust. 1 i 3 u.p.z.p. Nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 151a § 2 p.p.s.a., będąc tak zwanym przepisem wynikowym, określa treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. Jego naruszenie może mieć zatem miejsce, jeżeli sąd oddali sprzeciw mimo wykazanych podstaw do jego uwzględnienia, do czego nie doszło w niniejszej sprawie Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, należy uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, w której organ II instancji zasadnie zastosował tryb przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., uznając że decyzja organu I instancji o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponowne, merytoryczne rozstrzygniecie sprawy będzie wymagało w myśl art. 138 § 2 k.p.a. uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, do czego organ odwoławczy nie jest uprawniony, zwłaszcza wobec konieczności zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 k.p.a. Braki w zakresie postępowania wyjaśniającego, będące głównie konsekwencją wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, nie mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.