II OSK 1737/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1261/08 w sprawie ze skargi E.W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji orzekł, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. w C., prowadzącego instalację do składowania odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych i niebezpiecznych, o zdolności przyjmowania ponad 10 Mg odpadów na dobę lub całkowitej pojemności ponad 25.000 Mg, zlokalizowanej w miejscowości Wola Pawłowska, udzielił pozwolenia zintegrowanego dla składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Woli Pawłowskiej. Po rozpatrzeniu odwołań złożonych od decyzji Wojewody Mazowieckiego przez E.W., M.K. i M.Z., Minister Środowiska, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., działając na podstawie art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego są prowadzący instalację, oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Minister stwierdził, że z akt postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, iż stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji – składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości Wola Pawłowska – jest A. sp. z o.o. w C. Dla przedmiotowej instalacji nie został też utworzony obszar ograniczonego użytkowania. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, autorzy odwołań nie są stronami przedmiotowego postępowania. Skargi od decyzji Ministra Środowiska z dnia 7 kwietnia 2008 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.W. i M.K. Skargę M.K. odrzucono prawomocnym postanowieniem z dnia 14 listopada 2008 r. W uzasadnieniu skargi E.W. wskazała, że Minister Środowiska ograniczył się do oceny, czy skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze ograniczonego użytkowania. Potwierdziła też, że dla obszaru składowiska odpadów nie wyznaczono takiego obszaru ograniczonego użytkowania. Podniosła jednak, że nie została uchylona decyzja o ustanowieniu wokół przedmiotowego składowiska strefy ochronnej, będącej odpowiednikiem aktualnie przewidzianego przez ustawodawcę obszaru ograniczonego użytkowania. Skarżąca wywiodła też, że art. 185 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie wyklucza zastosowania art. 28 k.p.a. w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, ponieważ ustawodawca nie wprowadził takiego wykluczenia. Stwierdziła, że w świetle utrwalonej linii orzecznictwa Sądu Najwyższego nie jest zgodne z prawem wyłączenie z udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia zintegrowanego właściciela nieruchomości, na którą ze względu na specyfikę prowadzonej na niej działalności wpływ ma nieruchomość objęta wnioskiem. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji podstawowe znaczenie ma ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, brzmienie obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przepis art. 28 k.p.a. wiąże pojęcie strony postępowania z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku. W sprawach szczególnego rodzaju, wprowadza się jednak unormowania zacieśniające krąg stron postępowania, mając na względzie jego przedmiot. Odrębne określenie legitymacji stron postępowania przyjęto między innymi w art. 185 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowiąc, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Powołany przepis zawarto w rozdziale 2. ("Wydawanie pozwoleń") działu IV ("Pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii") tytułu III ("Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom") ustawy – Prawo ochrony środowiska. Wykładnia systemowa wewnętrzna prowadzi do wniosku, że znajduje on zastosowanie także w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w rozdziale 4. ("Pozwolenia zintegrowane") działu IV tytułu III ustawy. Skarżąca potwierdziła, że w związku z eksploatacją instalacji nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania. Również z akt postępowania administracyjnego nie wynika, żeby dla przedmiotowej instalacji utworzono taki obszar. W ocenie Sądu I instancji, wbrew stanowisku prezentowanemu przez odwołujących się w toku postępowania przed Ministrem Środowiska, strefa ochronna utworzona decyzją Wojewody Ciechanowskiego z dnia 16 marca 1993 r. na podstawie art. 71 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) nie stała się obszarem ograniczonego użytkowania w rozumieniu art. 185 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Mocą art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 133, poz. 885), który nadał nowe brzmienie art. 71 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, zlikwidowano instytucję stref ochronnych, wprowadzając instytucję obszarów ograniczonego użytkowania. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nadanym powołaną ustawą nowelizującą, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko sporządzonej przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, wynikało, że mimo zastosowania rozwiązań, o których mowa w ust. 1, nie mogą być wyeliminowane uciążliwe oddziaływania na środowisko, to dla: oczyszczalni ścieków, składowisk odpadów komunalnych, tras komunikacyjnych, kompostowni, lotnisk, linii i stacji elektroenergetycznych oraz obiektów radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych tworzyło się obszar ograniczonego użytkowania. Przepis art. 8 ust. 1 powołanej noweli z dnia 29 sierpnia 1997 r. stanowił, że jednostki organizacyjne, które posiadały wydane na podstawie dotychczasowych przepisów decyzje w sprawie stref ochronnych, obowiązane były w terminie do 2005 r. do ograniczenia szkodliwego oddziaływania na środowisko do terenu, do którego posiadają tytuł prawny. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, wojewodowie z urzędu stwierdzić mieli wygaśnięcie wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów decyzji w sprawie stref ochronnych. Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska utraciła moc na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085). Stosownie do treści art. 26 ust. 1 tej ustawy prowadzący instalację, posiadający decyzje o ustanowieniu stref ochronnych wydane na podstawie ustawy, o której mowa w art. 2 pkt 1, obowiązani byli w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. do ograniczenia szkodliwego oddziaływania na środowisko do terenu, do którego posiadają tytuł prawny. Z kolei zgodnie z art. 26 ust. 2 tej ustawy po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, wojewoda z urzędu stwierdza wygaśnięcie wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów decyzji w sprawie stref ochronnych. Przepis art. 23 powołanej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. stanowi z kolei, że ustanowione na podstawie dotychczasowych przepisów obszary ograniczonego użytkowania stają się obszarami ograniczonego użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska. Dotyczy on zatem obszarów ograniczonego użytkowania utworzonych na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w brzmieniu nadanym powołaną wyżej nowelą z dnia 29 sierpnia 1997 r. W żadnym wypadku nie stanowi to podstawy do twierdzenia, że strefa ochronna utworzona na podstawie art. 71 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska sprzed zmiany dokonanej na podstawie art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. stała się z mocy prawa obszarem ograniczonego użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska. Do takiego twierdzenia nie uprawnia również treść art. 27 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., w świetle którego do czasu wygaśnięcia decyzji o ustanowieniu stref ochronnych wydanych na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, do stref tych stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczące obszarów ograniczonego użytkowania. W ocenie Sądu I instancji, powyższej oceny nie zmienia fakt, że nie stwierdzono wygaśnięcia decyzji Wojewody Ciechanowskiego z dnia 16 marca 1993 r. o utworzeniu strefy ochronnej. Decyzja ta ma bowiem charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie B.. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 185 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez nieuwzględnienie faktu oddziaływania instalacji na otaczające nieruchomości. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że błędnie sformułowano zarzut kasacyjny w rozumieniu art. 176 ustawy p.p.s.a. dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 185 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska. Wynika to z tego, że nie określono którego ustępu tego przepisu, który zawiera trzy ustępy redakcyjne dotyczy ten zarzut kasacyjny. W istocie dotyczy on art. 185 ust. 1 tejże ustawy, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, chociaż nie został także powołany ten przepis w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Po drugie, skarżące Stowarzyszenie B. będące uczestnikiem postępowania na prawach strony, którego legitymacja wynika z art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) w istocie występuje na rzecz uznania Pani E.W. jako strony postępowania w sprawie wydania przez Wojewodę Mazowieckiego danego pozwolenia zintegrowanego. Jednak należy podkreślić, że nie ma w tym zakresie żadnego umocowania prawnego do działania w imieniu i na rzecz Pani E.W. Ponadto Pani E.W. nie wniosła skargi kasacyjnej od przedmiotowego wyroku Sądu I instancji z dnia 9 lipca 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1261/08) oddalającego jej skargę. Po trzecie, prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że stronami postępowania w dacie wydania danego pozwolenia zintegrowanego, zgodnie z dyspozycją art. 185 ust. 1 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska są tylko prowadzący instalację oraz jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. W tej sprawie, co jednoznacznie wynika z akt sprawy, nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania w świetle dyspozycji art. 135 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska. Oznacza to, co zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że w świetle dyspozycji art. 185 ust. 1 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska w związku z art. 28 k.p.a. Pani E.W. nie jest stroną tego postępowania w przedmiocie wydania danego pozwolenia zintegrowanego. Stąd Minister Środowiska prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. i art. 185 ust. 1 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska – wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, co zasadnie stwierdził Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.