II OSK 1737/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Po 84/21 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu [...] sp. z o.o. w O. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 84/21, oddalił sprzeciw [...] sp. z o.o. w O. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 21 grudnia 2020 r., którą na skutek odwołania [...] sp.j. w O. uchylono decyzję Starosty Kaliskiego z 26 października 2020 r. i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Starosta Kaliski decyzją z 26 października 2020 r., w wyniku wznowionego na skutek wniosków [...] sp.j. w O. i P. S. postępowania, odmówił uchylenia własnej decyzji z 5 lutego 2020 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono skarżącej pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...], przy ul. [...] w O. Starosta Kaliski w decyzji z 26 października 2020 r. stwierdził brak podstaw do uchylenia własnej decyzji z 5 lutego 2020 r. wobec niezaistnienia przesłanek wznowieniowych wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Odwołanie od decyzji Starosty Kaliskiego z 26 października 2020 r. wniosła [...] sp.j. w O. Wojewoda Wielkopolski wydając zaskarżoną sprzeciwem decyzję uznał, że w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Kaliskiego z 5 lutego 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją z 26 października 2020 r., brała udział R. R. – pracownik Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Starostwa Powiatowego w Kaliszu, która w obu przypadkach brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania rozstrzygnięć, w tym przede wszystkim przygotowywała projekty decyzji. To zaś, zdaniem Wojewody, narusza art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. W sprzeciwie od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez nieprawidłowe uznanie, że w stosunku do pracownika Starostwa Powiatowego R. R. spełnione zostały przesłanki jej wyłączenia od udziału w postępowaniu wznowieniowym oraz naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty Kaliskiego z 26 października 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo niezaistnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu. W motywach sprzeciwu skarżąca akcentowała, że sam udział pracownika w czynnościach o charakterze pomocniczym, organizacyjno-porządkowym czy materialno-technicznym nie wypełnia przesłanki "brania udziału w wydaniu decyzji". Zdaniem skarżącej, Wojewoda nie zbadał rzeczywistej roli R. R. w obu postępowaniach. Tymczasem, w ocenie skarżącej, z samego faktu, że osoba ta była oznaczana na dokumentach jako "prowadząca sprawę" nie oznacza jeszcze, że podejmowała takie istotne czynności jak na przykład przygotowanie projektu decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Podobnie, zdaniem skarżącej, umieszczenie parafki i inicjałów R. R. na decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza automatycznie, że osoba ta brała udział w przygotowaniu decyzji lub choćby jej projektu. Sąd pierwszej instancji oddalając sprzeciw przyjął, że Wojewoda Wielkopolski nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zaistnienie podstaw wyłączenia pracownika organu administracji R. R. od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu pomimo niewystąpienia przesłanek do wydania przez organ zaskarżonej decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, by decyzja Starosty Kaliskiego, jako organu I instancji, z 26 października 2020 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w związku z nieprawidłowym uznaniem, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wyłączenia pracownika Starostwa Powiatowego w Kaliszu R. R. od udziału w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Kaliskiego z 5 lutego 2020 r., mimo tego że nie brała ona udziału w wydaniu decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych oraz zrzeczono się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Z jedynej podstawy kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględniając sprzeciw uchylić zaskarżoną sprzeciwem decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 21 grudnia 2020 r., gdyż organ ten rażąco naruszył art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, decyzja Starosty Kaliskiego z 26 października 2020 r., którą odmówiono uchylenia decyzji tego organu z 5 lutego 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę, nie została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż R. R. nie brała udziału w wydaniu decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Tym samym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Z tak sformułowanym zarzutem kasacyjnym i jego uzasadnieniem nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje przyjętej przez Wojewodę Wielkopolskiego i Sąd pierwszej instancji zasady, iż "zaskarżona decyzja" to także decyzja "zaskarżona" poprzez podanie o wznowienie postępowania. Nie kwestionuje też, że "branie udziału w wydaniu decyzji" to nie tylko wydanie, czyli podpisanie decyzji. Skarżąca kasacyjnie zdaje się twierdzić jedynie, że pracownik Starostwa Powiatowego w Kaliszu R. R. brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji poprzez wykonywanie nieistotnych czynności o charakterze pomocniczym, organizacyjno-porządkowym czy materialno-technicznym oraz że określenie R. R. jako prowadzącej sprawę nie jest równoznaczne z przypisaniem jej istotnej roli w wydaniu decyzji. W ocenie NSA jednakże, Sąd pierwszej instancji zasadnie przywiązał istotne znaczenie do faktu, że w zaskarżonej w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzji Starosty Kaliskiego z 5 lutego 2020 r. R. R. została określona jako "prowadząca sprawę" (inicjały "RR" z ręczną parafką "R.") oraz do faktu, że z adnotacji na decyzji Starosty Kaliskiego z 26 października 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji z 5 lutego 2020 r. wynika, że brała ona w wydaniu tej decyzji istotny udział, a na samej decyzji została z imienia i nazwiska wpisana jako "prowadząca sprawę". Zdaniem NSA nie ulega wątpliwości, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy nie tylko urzędników, którzy czy jako osoby piastujące funkcje organu, czy jako osoby działające na podstawie upoważnienia administracyjnego, wydają decyzje. Ten przepis dotyczy także innych osób biorących udział w wydaniu decyzji. Osób znajdujących się niejako w hierarchii osób biorących udział w wydaniu decyzji na niższych szczeblach. Będą to zatem osoby pozostające w stosunku pracy w ramach danego urzędu, na które nałożono obowiązek wykonywania określonych zadań i czynności mieszczących się w ramach zakresu działania organu administracji publicznej. Z faktu, że R. R. jako jedyna poza osobami podpisującymi decyzje, została z imienia i nazwiska wskazana w decyzjach, świadczy, że była ona osobą następną w hierarchii, jako podmiot odpowiedzialny za wydanie decyzji. Jest ona więc następna po osobach, które decyzje podpisały jako piastun organu administracji, czy jako osoba działająca na podstawie upoważnienia administracyjnego. Powyższe oznacza, że istniały podstawy do wyłączenia z mocy ustawy R. R. od udziału w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Kaliskiego z 5 lutego 2020 r. Tym samym mając na uwadze to, że R. R. dokonywała czynności, mających doniosłe znaczenie w toku postępowania wznowieniowego, w tym przede wszystkim brała udział w wydaniu decyzji z 26 października 2020 r., doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i to w stopniu uzasadniającym wydanie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej sprzeciwem decyzji z 21 grudnia 2020 r. W tych okolicznościach NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił sprzeciw skarżącej, zaś w skardze kasacyjnej od tego wyroku nie podniesiono przekonujących zarzutów odnoszących się do oceny zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych i na mocy art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.