II OSK 175/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 258/07 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną II OSK 175/09 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na T. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 2 miesięcy trzech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego ul. [...] w Warszawie. Organ nakazał jednocześnie inwestorowi dokonanie przeróbek, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Roboty te wykonane zostać powinny przed sporządzeniem projektu zamiennego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż roboty budowlane realizowane przy nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Dzielnicy Gminy Warszawa-Mokotów z dnia [...] czerwca 1992 r. o pozwoleniu na przebudowę dachu i wykonanie poddasza użytkowego. Samowolnie wykonane odstępstwa polegały na zabudowie części tarasu na piętrze i powiększeniu tarasu i schodów na parterze oraz wstawieniu dodatkowych okien na parterze, piętrze i poddaszu od strony południowej i drzwi dwuskrzydłowych na piętrze w ścianie wschodniej budynku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. organ wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej i oceny technicznej wykonanych robót z opinią w zakresie zgodności ich wykonania z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Obowiązek nie został wykonany w zakreślonym terminie. Organ uznał, że usytuowanie nadbudowanych ścian budynku z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej naruszało przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Także taras ze schodami od strony południowej nie spełniał wymogów dotyczących odległości od granicy działki sąsiedniej. Po złożeniu przez stronę odwołania, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od dokumentacji projektowej, zatwierdzonej decyzją Burmistrza Dzielnicy Gminy Warszawa Mokotów z dnia [...] czerwca 1992 r. Uzasadniało to zatem zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Prawidłowo więc organ I instancji, w ramach postępowania naprawczego, zobowiązał inwestora do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i wykonania określonych czynności i robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. K., zarzucając jej naruszenie: - art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., poprzez brak rozpoznania materiału dowodowego, bez uwzględnienia stanu budynku oraz nieruchomości sąsiednich w dniu wykonania przebudowy, a także bez uwzględnienia, że przebudowa została dokonana w konsekwencji zmian wprowadzonych przez kolejne zmiany do planu zagospodarowania przestrzennego Wilanowa Wschodniego, skutkujących koniecznością zmiany sposobu dojazdu do budynku skarżącej; - art. 15 i 138 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania, w tym dotyczących podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak jednoznacznego ustosunkowania się do zarzutu dotyczącego przyczyn dokonanej przebudowy. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że bezspornym jest odstąpienie w istotny sposób przez inwestorkę od zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy Dzielnicy Warszawa Mokotów z dnia [...] czerwca 1992 r. projektu budowlanego. Sąd I instancji dodał, że sama skarżąca tak ustalonemu stanowi faktycznemu nie zaprzecza, zarzucając jedynie organowi, iż nie wyjaśnił przyczyn, dla których do tych odstępstw doszło. Tymczasem poza kompetencją organów nadzoru budowlanego, jak i Sądu administracyjnego, jest badanie intencji, które kierowały inwestorką naruszającą przepisy Prawa budowlanego. Dla oceny działania inwestorki bez znaczenia pozostaje okoliczność kolejnych zmian do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które uniemożliwiały jej korzystanie z domu i wymusiły jego przebudowę. Sąd I instancji przytoczył treść art. 36a Prawa budowlanego, w myśl którego istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Skoro strona decyzji takiej nie posiadała, uzasadnione było wszczęcie i przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ma on na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, co oznacza również wyeliminowanie naruszeń przepisów wykonawczych, w tym przede wszystkim rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że działanie organu nie może sprowadzać się jedynie do nałożenia obowiązku przedstawienia przez inwestora projektu zamiennego, który uwzględni i zalegalizuje dokonane wcześniej istotne odstępstwa od projektu budowlanego, naruszające przepisy wykonawcze. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż nadbudowa wykonana niezgodnie z pozwoleniem na budowę w taki sposób, że ściana budynku z otworami okiennymi jest zbyt blisko granicy działki, stanowi istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę i narusza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd I instancji dodał także, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego można nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności faktycznych - w tym przypadku zamurowania trzech okien od strony południowej, naprawiających odstępstwo od przepisów technicznych, w sposób pozwalający na użytkowanie bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Tak więc właśnie postępowanie naprawcze, prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do toczącego się postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a nie odwrotnie, jak twierdziła skarżąca. Sąd uznał również, że niewystarczające odniesienie się przez organ odwoławczy do kwestii podnoszonych w odwołaniu pozostało bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia i pozwalało na przeprowadzenie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2007 r. skargę kasacyjną złożyła T. K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu: 1/ naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez nieuwzględnienie, że organy obydwu instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy. Nie wzięły one bowiem pod uwagę okoliczności świadczących o realizacji i zakończeniu rozbudowy w roku 1992, tj. w czasie obowiązywania przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 40 i 10 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a także § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Uchybie to miało istotny wpływ na treść wyroku, gdyż podstawy prawne orzeczenia Sądu opierają się na prawie obowiązującym w innym czasie, niż wykonana rozbudowa; 2/ naruszenie prawa materialnego: art. 37 ust 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i § 12 rozporządzenia wykonawczego z dnia 3 lipca 1980 r., przez ich niezastosowanie, art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r., przez ich błędne zastosowanie w odniesieniu do robót budowlanych zakończonych w 1992 r. Wskazując na powyższe naruszenia kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że wyjaśnienia wymaga kwestia, czy w sytuacji postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do rozbudowy zakończonej w 1992 r., trafne jest stanowisko Sądu I instancji całkowicie nieodnoszące się do braku ustaleń organów odnośnie do czasu, w jakim rozbudowa nastąpiła oraz regulacji prawnych obowiązujących w tym okresie. Dopuszczały one bowiem sytuowanie budynków mieszkalnych w odległości zmniejszonej do 3 m od granicy działki, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych, lub drzwiowych (§ 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.). Ponadto przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości co najmniej 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym, że odległości między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynieść 8 m. Nadto, stosownie do art. 10 Prawa budowlanego z 1974 r., w przypadkach rozwiązań dających lepsze efekty społeczno-gospodarcze, możliwe były odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zatem, w ocenie kasatora, rozważenia wymaga, czy w postępowaniu legalizacyjnym istniały podstawy dla zastosowania prawa obowiązującego w okresie realizacji i całkowitego zakończenia rozbudowy przez skarżącą w 1992 r. Jeśli bowiem konsekwencją ustaleń organów byłoby stwierdzenie zakończenia budowy w 1992 r. i zastosowanie regulacji Prawa budowlanego z 1974 r., to postępowanie naprawcze nie prowadziłoby do wydania nakazu zamurowania otworów okiennych, przy założeniu, że przedmiotowa i sąsiednia nieruchomość odpowiadałaby warunkom określonym w § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. W ocenie skarżącej błędne zastosowanie regulacji z okresu po zakończeniu rozbudowy, tj. art. art. 50 i 51 Prawa Budowlanego z 1994 r. w związku z § 238 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 2002 r., skutkowało bezpodstawnym wezwaniem skarżącej do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nieobowiązującym w czasie wykonania rozbudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia procedury zarówno administracyjnej, jak i sądowoadministracyjnej, tj. art. 7 i 77 k.p.a. oraz 133 p.p.s.a., zauważyć należy, że art. 77 k.p.a. zawiera w swej treści 4 przepisy, a art. 133 p.p.s.a. – 3; wobec niewskazania, o które przepisy chodzi, powołane artykuły nie mogą stanowić wzorca kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jeśli bowiem Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, to nie może przecież sam wyprowadzać podstaw kasacji. Jednakże nawet gdyby przyjąć, że autor skargi kasacyjnej formułował zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., polegający na wadliwym zaaprobowaniu przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych przyjętych do podstawy rozstrzygnięcia, zaaprobowaniu wykraczającym poza ramy ustaleń dopuszczalnych w świetle treści tego przepisu – to zarzut taki również nie mógłby przynieść oczekiwanego rezultatu. Z motywów zaskarżonego wyroku wynika wprost, kiedy pozwolenie na budowę zostało udzielone i prawidłowo konkludował Sąd I instancji, że okoliczność ta absolutnie nie daje podstaw do zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Autor skargi kasacyjnej powołuje się na naruszenia prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). oraz przepisów wykonawczych z 2002 r. W związku z tym należy podkreślić, że wymieniona postać naruszenia prawa materialnego wyraża się pominięciem konkretnych przepisów, które powinny być zastosowane w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez Sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Ale i ten zarzut nie jest zasadny. W sposób stanowczy przesądza o tym treść art.103 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Stosownie do ust. 1 wskazanego artykułu do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Skoro zatem we wskazanych regulacjach przyjęto zasadę, że przepisy nowego Prawa budowlanego (z 1994 r.) stosuje się także do spraw będących w toku, to tym bardziej więc stosuje się je do spraw, w których postępowanie zostało wszczęte po dniu 1 stycznia 1995 r., czyli po wejściu w życie ustawy. Postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało w 2005 r. i niczego nie zmienia fakt realizacji inwestycji w 1992 r. Wyjątek od tej zasady (art. 103 ust. 2) dotyczy wyłączenia stosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest Prawo budowlane z 1974 r. (wyrok NSA z 28 maja 2001r., OSA 2/01, ONSA 2001/4/143). W rozpatrywanej sprawie zaskarżona do Sądu I Instancji została decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a więc nie została spełniona norma zawarta w art. 103 ust. 2, wyłączająca stosownie przepisów z 1994 r. jedynie w odniesieniu do przepisu art. 48. Istota unormowania zawartego w art. 48 Prawa budowlanego, w przypadku gdy wymagane jest pozwolenie na budowę, polega na tym, że sankcja przewidziana w tym przepisie dotyczy osoby, która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Przepis ten więc nie może mieć zastosowania, gdy budowa obiektu została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz była kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji i stwierdzeniu jej nieważności. Jest to przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, inny niż określony w art. 48 tej ustawy (Prawo budowlane. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Tomasz Asman, Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński, Elżbieta Janiszewska-Kuropatwa, Alicja Plucińska-Filipowicz, 2009, C.H.Beck, Wydanie: 3). Już w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97 (ONSA 1998, z. 1, poz. 3), zwrócono uwagę, że zakresy przedmiotowe art. 48 i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nie nakładają się na siebie. Zawarty w art. 50 ust. 1 zwrot "w przypadkach innych niż określone w art. 48" oznacza, iż obydwa omawiane przepisy dotyczą odrębnych stanów faktycznych. Podsumowując - przepis art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zakończenie budowy obiektu nastąpiło również przed tą datą. Od zmiany w 1996 r. rozszerzono to na wszczęcie postępowania w stosunku do takiego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r.. Skoro więc przepis art. 103 ust. 2, który jest przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r., jak na przykład postępowanie prowadzone w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Za takim rozumieniem przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przemawiają także wywody zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r., sygn. akt K 9/95 (OTK 1996, nr 1, poz. 2) oraz w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OSA 2/01 (ONSA 2001, z. 4, poz. 143) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2006 r., II OSK 1098/05). Zatem argumenty skargi kasacyjnej, zmierzające do przyjęcia poglądu o konieczności zastosowana w niniejszej sprawie przepisów obowiązujących w dacie rozbudowy, nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu. Nie było zatem także konieczności ustalenia dokładnej daty wykonania robót budowlanych, bowiem nie miało to w sprawie znaczenia, skoro w sprawie nie miał zastosowania art. 48 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.