II OSK 1751/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 831/13 w sprawie ze skargi D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 831/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA), oddalił skargę D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: Kolegium) z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: wnioskiem z dnia 11 lutego 2013 r. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne zwrócił się do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gastronomiczno - turystycznego na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości S., gm. [...]. Marszałek, postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a oraz art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: K.p.a.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na kolizję planowanej inwestycji z zadaniami ponadlokalnymi, ujętymi w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Wielkopolskiego, zatwierdzonym uchwałą nr XLVI/690/2010 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 kwietnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2010 r., Nr 155, poz. 2953), tj. ze względu na kolizję przedmiotowej inwestycji z funkcjonowaniem i przebudową dwóch istniejących linii elektroenergetycznych 220 kV relacji Plewiska – Piła Krzewina i Plewiska – Czerwonak oraz z planowaną budową linii elektroenergetycznej 2 x 400 kV relacji Plewiska – Piła Krzewina. Inwestycja planowana jest w miejscu przebiegu istniejącej linii elektroenergetycznej 220 kV i planowanej jej przebudowy do napięć 2 x 400 kV. W pasach wzdłuż tych linii elektroenergetycznych WN obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, w związku z emitowaniem ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego i hałasu. Ograniczenia te, zgodnie z wymaganiami art. 11 pkt 4 i 6 u.p.z.p., zostały określone w części tekstowej studium gminy, w rozdziale "Kierunki" na str. 51 – 53 i stanowią zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 7 tej ustawy uszczegółowienie zapisów planu Województwa. W tekście tym ustalono m.in., że dla linii elektroenergetycznych WN 220 kV wyznacza się pasy technologiczne, przy czym dla linii Plewiska – Czerwonak wyznacza się pas o szerokości 50 m (po 25 m od osi linii w obu kierunkach) a dla linii Plewiska – Piła Krzewina pas o szerokości 70 m (po 35 m od osi linii w obu kierunkach. W granicach pasów technologicznych nie należy lokalizować budynków mieszkalnych lub innych przeznaczonych na pobyt stały ludzi. Ponadto dopuszczono zabudowę linii elektroenergetycznej 2 x 400 kV albo linii wielotorowej, wielonapięciowej po trasie istniejącej linii o napięciu 220 kV relacji Plewiska - Piła Krzewina. Wyznaczone w studium pasy technologiczne dla ww. linii obejmują obszar całej działki o numerze ew. [...]i wprowadzają na jej terenie zakaz zabudowy budynkami przeznaczonymi na pobyt stały ludzi, co w niniejszej sprawie ma miejsce. W zażaleniu zarzucono naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 10 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 1690 ze zm., dalej: rozporządzenie) przez przyjęcie, że budynek o przeznaczeniu gastronomicznym jest budynkiem do stałego pobytu, podczas gdy planowany budynek jest budynkiem użyteczności publicznej i nie koliduje z planowaną inwestycją przebudowy linii wysokiego napięcia - nie uniemożliwia przebudowy linii wysokiego napięcia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że przebieg linii elektroenergetycznych 220 kV relacji Plewiska – Piła Krzewina i relacji Plewiska – Czerwonak oraz budowa linii elektroenergetycznej 2 x 400 kV relacji Plewiska – Piła Krzewina, ujęte były w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Górne, perspektywa 2000, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Tarnowo Górne Nr XXX.148.92 z dnia 8 grudnia 1992 r. oraz są ujęte z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Jednocześnie Kolegium podzieliło stanowisko, że istnieje sprzeczność planowanej inwestycji z zadaniami i programami ujętymi w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Wielkopolskiego, jak również, że planowana inwestycja jest budynkiem do stałego pobytu ludzi (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W skardze Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniu zarzucił naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że budynek o przeznaczeniu gastronomicznym jest budynkiem do stałego pobytu ludzi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił wskazując na bezsporną okoliczność, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym Planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Wielkopolskiego, zatwierdzonym uchwałą nr XLVI/690/2010 Sejmiku Województw Wielkopolskiego z dnia 26 kwietnia 2010 r., dla terenu, na którym planowana jest inwestycja przewidziano realizację celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym: przebudowa dwóch istniejących linii elektroenergetycznych 220kV. Przebieg linii był również ujęty w "Miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo – Podgórne, perspektywa 2000" zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne nr XXX.148.92 z dnia 8 grudnia 1992 r. Wprawdzie plan zagospodarowania przestrzennego Województwa, nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić bezpośredniej podstawy prawnej decyzji administracyjnych, to jednak w ograniczonym zakresie na jego podstawie ustala się warunki zabudowy, w sytuacji braku planu miejscowego. Stanowisko to znajduje akceptację zarówno wśród przedstawicieli piśmiennictwa prawniczego, jak i w orzecznictwie. Ponadto zgodnie z art. 11 pkt 4 i 6 u.p.z.p., ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa są uwzględniane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dodatkowo, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 7 tej ustawy, na organy gminy został nałożony obowiązek uwzględnienia w studium obszaru, na którym rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Sytuacja taka ma miejsce w sprawie, gdyż zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne, uchwalonym uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 21 czerwca 2011 r., nr XII/134/2011, dla linii elektroenergetycznych WN 220 kV wyznacza się pasy technologiczne, przy czym dla linii Plewiska - Czerwonak wyznacza się pas o szerokości 50 m (po 25 m od osi linii w obu kierunkach), a dla linii Plewiska - Piła Krzewina - pas o szerokości 70 m (po 35 m od osi linii w obu kierunkach). Obowiązkiem organu uzgadniającego było zatem ustalenie, czy realizacja przedmiotowej inwestycji jest do pogodzenia z powołanym powyżej ograniczeniem dotyczącym możliwości zabudowy nieruchomości, przy czym bezsporny, jest fakt, że wyznaczone w studium pasy technologiczne dla opisanych powyżej linii elektroenergetycznych obejmują obszar całej działki nr ew. [...]. W świetle powyższego, organy prawidłowo przyjęły, że na działce obowiązuje zakaz zabudowy budynkami przeznaczonymi na pobyt stały ludzi i odmówiły dokonania uzgodnienia. Sąd podzielił również stanowisko organów, że planowana inwestycja – budynek o przeznaczeniu gastronomiczno – turystycznym – jest budynkiem przeznaczonym na stały pobyt ludzi. W skardze kasacyjnej D. B., reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. przez uznanie, że projekt decyzji o warunkach zabudowy musi być zgodny z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Wielkopolskiego oraz ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ani tym bardziej postanowień w przedmiocie wymaganych przepisami uzgodnień. Nie jest ono źródłem prawa powszechnie obowiązującego, określa jedynie kierunki i cele zagospodarowania przestrzennego. Oparcie sposobu zagospodarowania terenu na studium, pozbawia właściciela tej nieruchomości żądania odszkodowania wynikającego z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przysługującego wyłącznie, gdy korzystanie z nieruchomości staje się niemożliwe bądź istotnie ograniczone wskutek objęcia jej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium ponowiło argumentację co do obowiązku uzgodnienia projektu decyzji i wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna w petitum formułuje jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. przez uznanie, że projekt decyzji o warunkach zabudowy musi być zgodny z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uzasadnienie tak sformułowanego zarzutu w punkcie II wskazuje, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie może stanowić podstawy wydawania decyzji o administracyjnej i ma znaczenie tylko przy sporządzaniu planu miejscowego. Błędnie więc WSA nie uwzględnił tej okoliczności, skoro studium nie wiąże w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Z kolei w punkcie III rozwinięta została argumentacja dotycząca relacji pomiędzy studium a decyzją o warunkach zabudowy z podkreśleniem, że w przypadku uzgodnienia decyzji z marszałkiem województwa, organ odmawiając uzgodnienia nie może powoływać się na ustalenia zawarte w studium. Natomiast w punkcie IV uzasadnienia skargi kasacyjnej naprowadzono, że WSA zaaprobował sytuację, w której mimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób zagospodarowania terenu zdeterminowany został postanowieniami studium, co doprowadziło do obejścia prawa, np. poprzez pozbawienie właścicieli nieruchomości prawa do odszkodowania. W tym zakresie wskazano na art. 36 u.p.z.p. Z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. wynika, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 (inwestycje o znaczeniu krajowym) oraz w art. 39 ust.3 pkt 3 (inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym) - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z ustaleniami organów, które podzielone zostały przez WSA, dla terenu, którego dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy (działka nr [...] położona w miejscowości [...]), obowiązywał Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo – Podgórne, perspektywa 2000, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne nr XXX.148.92 z dnia 8 grudnia 1992 r., a więc plan, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). W planie tym ujęty był przebieg linii elektroenergetycznych przebiegających przez tę działkę i podkreślić należy, że skarga kasacyjna ustaleń tych nie podważa. Wobec tego organ, do którego wpłynął wniosek (Wójt Gminy Tarnowo Podgórne) miał obowiązek wystąpić do Marszalka Województwa Wielkopolskiego o uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...]. Marszałek Województwa wydając postanowienie kierował się zapisami planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Wielkopolskiego, zatwierdzonego uchwałą nr XLVI/690/2010 Sejmiku Województw Wielkopolskiego z dnia 26 kwietnia 2010 r. W planie tym dla terenu objętego projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przewidziano realizację celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, tj. przebudowę dwóch istniejących linii elektroenergetycznych 220kV. O tym, że organ uzgadniający musi respektować postanowienia planu województwa przesądza istota tego planu. Plan jest najważniejszym narzędziem planowania przestrzennego koordynującym zamierzenia rozwojowe samorządu na szczeblu województwa, realizującym także na tym szczeblu ponadregionalne zamierzenia administracji rządowej. Pomimo, że nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak odnosi skutek nie tylko wobec podmiotów ustrojowo powiązanych z samorządem województwa, ale również wobec innych podmiotów, co wynika z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. Wprowadzenie bowiem ustawowego obowiązku uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy ma na celu zapewnienie realizacji celów publicznych ponadlokalnych na obszarze całego województwa, czyli w określonej gminie, na konkretnej nieruchomości. W takim ujęciu plan zagospodarowania przestrzennego województwa ma wiążący charakter, a odmienne rozumienie zapisów planu oznaczałoby iluzoryczność planowania na szczeblu województwa (zob. także wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 428/11, LEX nr 1219152). Jeśli chodzi natomiast o zakres ograniczeń będący konsekwencją zaplanowanych linii elektroenergetycznych WN to trafnie WSA przyjął, że w pasach wzdłuż tych linii obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, gdyż linie emitują ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne oraz hałas. Ograniczenia te zostały określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i w tylko tym zakresie studium, obok planu zagospodarowania przestrzennego województwa, stanowi o treści postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zatem konkluzja jest taka, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy opiera się i ma podstawę w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Natomiast studium wskazuje jedynie na zakres ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, nie stanowiąc samoistnej podstawy odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Prowadzi to do wniosku, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.