II OSK 1762/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 135/12 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. II OSK 1762/12 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy C., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p., ustalił na wniosek A. i K. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (gastronomia) z pokojami mieszkalnymi dla właściciela w zabudowie mieszkaniowo-usługowej, zlokalizowanego na działce nr [...] w m. C. W odwołaniu od powyższej decyzji A. D., właściciel działki sąsiedniej o nr ewid. [...], podniósł, iż sporna inwestycja została już zrealizowana, a zatem postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone. Niezależnie od tego zarzucił organowi I instancji, że dopasował poszczególne wskaźniki zabudowy do istniejącego już budynku i tym samym przyjął wskaźniki maksymalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium wyjaśniło, że dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej została przesądzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06. Dalej organ odwoławczy podniósł, iż w sprawie organ I instancji wykonał wytyczne wynikające z wyroku WSA z dnia 29 czerwca 2010 r., do czego był zobowiązany na podstawie art. 153 p.p.s.a. Określając ponownie w pkt 1 decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. rodzaj inwestycji, jako zabudowa mieszkaniowo-usługowa, a w pkt 2 określającym funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, jako budowę budynku usługowego (gastronomia) z pokojami mieszkalnymi dla właściciela oraz zagospodarowanie działki na parkingi i śmietnik, organ spełnił żądanie inwestora zawarte w zmienionym w dniu 18 lutego 2011 r. i doprecyzowanym pismem z 3 marca 2011 r. wniosku. Decyzja organu I instancji została wydana po dokonaniu wszelkich niezbędnych uzgodnień. Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji pozwala przyjąć, iż realizacja spornej inwestycji jest dopuszczalna. W ocenie organu, działka inwestora spełnia warunek dostępności do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie terenu będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W otoczeniu działki występuje zabudowa usługowa, mieszkalno- usługowa, mieszkaniowa i zagrodowa: budynki mieszkalne parterowe, piętrowe i dwupiętrowe; usługowe - parterowe i piętrowe oraz budynki gospodarcze parterowe o dachach dwuspadowych. Działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z zabudowanymi działkami o nr [...]- bank, nr [...] - dom weselny, sklep, delikatesy. Na działkach tych, dostępnych z tej samej drogi gminnej - ul. J. znajdują się budynki usługowe, dwukondygnacyjne z użytkowym poddaszem oraz jednokondygnacyjne o zróżnicowanych parametrach i architekturze. Szerokość elewacji frontowych wynosi od ok. 18 m i 27 m (działka nr [...]) oraz 10 m (działka [...]). Szerokości elewacji frontowych występujące w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej działki to szerokość od 5 m do 27 m (średnia około 12 m), a wysokość budynków to od 5 m do 10 m - wysokość kalenic (średnia około 8 m). Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni całej działki kształtuje się na poziomie od około 10% do około 27% (średnia około 18,5%). Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do całej powierzchni działek dla obszaru działek bezpośrednio przylegających do działki wnioskowanej i zlokalizowanej bezpośrednio przy ul. J. wynosi około 18%. Kolegium podkreśliło również, że ul. J. stanowi centralną ulicę, przy której zlokalizowano znaczące obiekty usługowe C., tj. Urząd Gminy, targowisko, bank, apteka, biblioteka oraz sklepy o zróżnicowanej wielkości. Wnioskowana inwestycja usługowa stanowi zatem kontynuację zabudowy usługowej ulicy J. i wynika z powszechnego obecnie procesu przekształcania terenów wsi gminnych w tereny o pełniejszej ofercie usługowej oraz podnoszenia standardów zabudowy. Uwzględniając współczesne standardy usług i potrzeby inwestora ustalono zwiększone w stosunku do średnich parametry zabudowy, do czego uprawniały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.Nr 164, poz. 1588). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. D. podniósł m.in. zarzut nieumorzenia postępowania mimo jego bezprzedmiotowości, nieuwzględnienie wytycznych, o których mowa w rozporządzeniu oraz wydania decyzji sprzecznej z prawem. Skarżący wskazał, iż wydanie decyzji dla inwestycji już zrealizowanej spowodowało, że organ dopasował wielkość poszczególnych wskaźników do istniejącego budynku. Tym samym organ nie dokonał właściwej analizy, o której mowa w przepisach, a materiał dowodowy rozpatrzył jedynie z uwzględnieniem potrzeb inwestorów. Sposób prowadzenia postępowania wskazuje, że organy zupełnie pominęły słuszny interes właścicieli działek sąsiadujących ze sporną inwestycją, co kolei przemawia za uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 8 kpa. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia, których przedmiotem była wnioskowana inwestycja były już oceniane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sprawa zakończona wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r.) i uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie uwzględnia wytyczne Sądu i obowiązujące przepisy. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie zgodnie z prawem określono warunki dla inwestycji, prawidłowo zakreślając obszar analizowany, a uzasadnienie decyzji wskazuje, iż w sposób wyczerpujący uzasadniono odstępstwa w poszczególnych wskaźnikach wnioskowanej zabudowy ustalonych na tle zabudowy w obszarze analizowanym. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że sporna inwestycja stanowi kontynuację zabudowy usługowej z elementem funkcji mieszkaniowej. Nie podzielił przy tym poglądu skarżącego, iż nieprawidłowo określono wskaźniki związane z zabudową. Sąd wyjaśnił, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, nie było wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, które z założenia miałoby dopuścić bądź nie do wielu inwestycji, ale ochrona ładu przestrzennego. Zastosowanie w sprawie przepisów dających podstawę do ustalenia poszczególnych wskaźników dla nowej zabudowy również na zasadzie wyjątku, nie może zostać uznane za niezgodne z prawem. Co więcej działanie takie jest racjonalne, albowiem godzi interes inwestora z zasadą ochrony ładu przestrzennego, na gruncie której stoi ustawodawstwo polskie dotyczące procedury inwestycyjnej. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić, jednak taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd podkreślił, iż sporna inwestycja została już zrealizowana i wpisuje się w istniejącą na tym terenie funkcję, stanowiąc kontynuację istniejącej przy ul. J. zabudowy usługowej. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. D., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia: 1) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przekraczających nie tylko średnie, ale i maksymalne wielkości poszczególnych wskaźników zabudowy na obszarze analizowanym mieści się w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa i celu ustawy, jakim jest ochrona ładu przestrzennego; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do treści zaskarżonych aktów administracyjnych, a co za tym idzie nieprzeprowadzenie ich prawidłowej kontroli pod kątem legalności; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnej kontroli legalności zaskarżonego aktu i niewydanie rozstrzygnięcia w granicach sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że nie jest zachowaniem ładu przestrzennego dopuszczenie wskaźnika zabudowy na poziomie 30% w sytuacji, gdy średni wskaźnik zabudowy wynosi 18%, a maksymalny - 27%. Contra legem jest wskazanie przez Sąd, że uzasadnieniem dla tak znacznego odstępstwa jest duże zróżnicowanie wskaźnika powierzchni na tym terenie. Dopuszczenie parametru przekraczającego maksymalną jego wielkość na analizowanym obszarze spowoduje tylko pogłębianie tego zróżnicowania, a takie działanie nie może zostać uznane za zmierzające do ochrony ładu przestrzennego. Fakt, że Sąd nie odniósł się do podnoszonej przez stronę okoliczności, że decyzja o warunkach zabudowy została "dopasowana" do budynku, dla którego miała zostać wydana wskazuje na nierozpoznanie skargi w jej granicach. Ponadto w zakresie zarzutu braku kontynuacji funkcji nowej zabudowy Sąd ograniczył się jedynie do wskazania, że w jego opinii sporna inwestycja stanowi kontynuację zabudowy usługowej z funkcją mieszkaniową, co nie pozwala na odniesienie się strony do przedmiotowego ustalenia. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii dopuszczalności ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wskaźników przekraczających średnie i maksymalne parametry zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że dopuszczenie w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przekraczających nie tylko średnie, ale i maksymalne wielkości poszczególnych wskaźników zabudowy na obszarze analizowanym, mieści się w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa i celu ustawy, jakim jest ochrona ładu przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że celem u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego m.in. na terenie gmin. Cel ten realizowany jest co do zasady przy pomocy uchwalanych przez rady gminy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jednak w sytuacji ich braku - ciężar dbałości o zachowanie ładu przestrzennego spoczywa na organach wydających decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Analiza przepisów u.p.z.p. w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daje podstawy do twierdzenia, że uprawnienia w zakresie kształtowania ładu przestrzennego nie zostały określone w sposób sztywny. W § 5, § 6 i § 7 wspomnianego rozporządzenia określone zostały zasady ustalania parametrów nowej zabudowy, tj. wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej czy górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Podkreślenia przy tym wymaga, że mimo, iż przyjętą przez prawodawcę zasadą jest ustalanie poszczególnych wskaźników z uwzględnieniem średnich wielkości wyliczonych w oparciu o parametry zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym, to dla każdego z tych wskaźników przewidziana została możliwość odstępstwa, tzn. jego ustalenia w innej wielkości. Zarówno bowiem przepis § 5 ust. 2, jak i § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczają możliwość wyznaczenia innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Lektura przywołanych przepisów rozporządzenia nie daje przy tym podstaw do twierdzenia, że ustalona na zasadzie odstępstwa wielkość wskaźnika musi mieścić się w ramach zakreślonych przez wynikający z analizy najmniejszy i największy wskaźnik, czyli jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że nie może on być większy od maksymalnej wartości wskaźnika w obszarze analizowanym. Przyznać natomiast należy rację autorowi skargi kasacyjnej, że organ ustalający warunki zabudowy winien uzasadnić zastosowanie takiego odstępstwa. Nie sposób jednak uznać, że w rozpoznawanej sprawie takiego uzasadnienia nie ma. Po pierwsze, brak jest uzasadnionych podstaw, aby odrzucić powołaną przez organ administracji argumentację, zgodnie z którą przy ustalaniu warunków zabudowy istotne znaczenie miał fakt lokalizacji spornej inwestycji w centrum miasta C. Jak wskazał Sąd I instancji, funkcja tego obszaru podlega stopniowemu przekształceniu w funkcję usługową i mieszkaniowo – usługową, a wskaźnik zabudowy ulega stopniowemu zwiększaniu. Przy ul. J. zlokalizowane są główne usługi miasta takie jak: administracja samorządowa, bank, sklepy o zróżnicowanych wielkościach czy targowisko. Uprawniony jest zatem pogląd, iż wnioskowana inwestycja wpisuje się charakterem i powierzchnią zabudowy w istniejącą wokół zabudowę a przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy dla tej inwestycji na poziomie 30% nie może być poczytane, jako naruszające prawo. Co więcej, warto podkreślić, że ustalony w kwestionowanej decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy przekracza o 3% maksymalny wskaźnik ustalony na obszarze analizowanym, a skarżący kasacyjnie nie wskazał okoliczności, które przemawiałyby za tym, że takie przekroczenie wskaźnika w sposób istotny godzi w ład przestrzenny zastany w granicach obszaru analizowanego. Reasumując tę część rozważań należy uznać, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przekraczających nie tylko średnie, ale i maksymalne wielkości poszczególnych wskaźników zabudowy na obszarze analizowanym, stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. W świetle powyższego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w takim rozumieniu jak to wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Nie można zgodzić sięj, że Sąd I instancji nie odniósł się do faktu, że warunki zabudowy zostały "dopasowane" do istniejącego obiektu. Otóż, Sąd I instancji miał na względzie fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla budynku już istniejącego, co wynika z treści uzasadnienia wyroku. Sama natomiast akceptacja przez Sąd ustalenia warunków zgodnych z parametrami istniejącego obiektu, a przekraczającymi średnie wskaźniki, jak wynika z wcześniejszych rozważań, nie może być uznana za wadliwą. Stosownie do treści art. 7 kpa, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnienie słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Skoro zatem przepis ten eksponuje potrzebę załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony (w rozpoznawanym przypadku - inwestora), aż do granic kolizji z interesem społecznym, to rolą skarżącego kasacyjnie powinno być wykazanie, że ustalenie wskaźników w przyjętych w rozpoznawanym stanie faktycznym wysokościach, interes społeczny narusza. Tymczasem autor skargi kasacyjnej powołując się na potrzebę ochrony ładu przestrzennego, fakt jego naruszenia wywodzi jedynie z samego faktu przekroczenia średnich i maksymalnych wskaźników, co samo w sobie – jak wskazano wcześniej - nie stanowi o naruszeniu prawa. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał także, by przekroczenie średnich i maksymalnych wskaźników zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, naruszało jego interes prawny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzić należy, że również nie jest on zasadny. Zgodzić się należy z poglądami wyrażanymi w piśmiennictwie, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., na sądzie administracyjnym spoczywa obowiązek, w ramach kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych, zbadania poprawności dokonanych ustaleń faktycznych i ich oceny. Skarżący dopatruje się naruszenia wymienionych przepisów w rzekomo sprzecznych z treścią decyzji ustaleniach sądu, co do uzasadnienia odstępstwa od wskaźnika zabudowy określonego na poziomie 30% powierzchni zabudowy. W jego ocenie, ani w decyzji organu I instancji ani w decyzji SKO, nie ma słowa uzasadnienia dlaczego zostały przyjęte takie a nie inne wskaźniki zabudowy. Stanowiska tego nie można podzielić. Należy pamiętać, że projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy przygotowuje osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, która opiera się na analizie urbanistyczno – architektonicznej, sporządzanej obowiązkowo, przed podjęciem decyzji. Analiza ta i jej wyniki, stanowią zasadniczy materiał dowodowy, przesądzający w zakresie niim objętym o treści decyzji. Z analizy tej wynika, co przytoczył w swej decyzji organ odwoławczy, a co przytoczono już wyżej, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana jest w centrum miejscowości, przy ulicy na której usytuowane są znaczące obiekty usługowe. Wnioskowana inwestycja, z uwagi na swe usytuowanie, przy uwzględnieniu współczesnych standardów usług, uzasadnia zwiększenie niektórych parametrów zabudowy. Prawdą jest, że organ I instancji odwołał się w sposób ogólny do analizy urbanistyczno – architektonicznej. Nie mniej jednak, organ odwoławczy stanowisko w przedmiocie uzasadnienia odstępstwa w zakresie powierzchni zabudowy uszczegółowił i Sąd I instancji je zaakceptował. Z analizy tej wynika także znaczne zróżnicowanie powierzchni zabudowy. Nie można zatem Sądowi skutecznie zarzucać wadliwego przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. Z kolei przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Powołany przepis wyczerpuje zbiór możliwych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego poprzez generalne ujęcie wszystkich tych naruszeń, które nie zostały wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 p.p.s.a. Podniesienie naruszenia powołanego przepisu pociąga za sobą konieczność podania stosownych przepisów kpa, które zostały naruszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, a których naruszenia nie zauważył i nie zakwestionował Sąd I instancji, oddalając skargę. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej nie dokonał, co czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 4