II OSK 1771/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 188/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Poznania oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 188/20, uwzględnił skargę [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Poznania i stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Poznania budynku dawnego [...] M w Poznaniu położonego przy ul. [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził w pierwszej kolejności, że nadesłana do akt sprawy dokumentacja nie pozwoliła w sposób jednoznaczny stwierdzić na czym w istocie oparto ustalenia dotyczące aktualnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej tego budynku w dacie dokonywania wpisu do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Poznania (dalej GEZ) na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., aktualnie: Dz.U. z 2022, poz. 840, dalej uozoz). Sam organ przyznał rację skarżącej spółce wskazując w piśmie z dnia 29 lipca 2020 r., że ujęcie przedmiotowego budynku nie było następstwem jego wcześniejszego wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ponadto z dokumentacji fotograficznej załączonej do skargi wynika, iż budynek nie posiada dachu i został częściowo rozebrany, a jak wynika z ekspertyzy dr [...], taka sytuacja miała miejsce jeszcze przed 2019 r. W ocenie skarżącej również opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa potwierdziła katastrofalny stan budynku i utratę przez niego wartości architektonicznych oraz zabytkowego charakteru. W powyższych okolicznościach nie jest zatem jasne, na ile aktualnymi i rzetelnymi danymi dysponował organ podejmując decyzję o ujęciu przedmiotowego budynku w GEZ. Zdaniem Sądu stanowisko o zasadności dokonania w 2019 r. wpisu budynku do GEZ nie zostało w sposób przekonujący udokumentowane, natomiast właściciel budynku kwestionujący stanowisko organu i dysponujący obszerną dokumentacją dotyczącą jego stanu nie miał nawet możliwości przedstawienia jej. Całkowite pominięcie tej dokumentacji przez organ skutkuje wątpliwościami co do rzetelności i wiarygodności dokonanego wpisu do GEZ. Zaakcentowano przy tym, że przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz - w jego literalnym tylko brzmieniu - w zakresie, w jakim umożliwia ujęcie w GEZ nieruchomości wyznaczonej bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony jego praw przed dokonaniem takiego ujęcia, nie odpowiada standardom wytyczonym przez ustrojodawcę w art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz wynikającym z art. 1 Protokołu nr 1 EKPC. Nie rozstrzygając więc i nie przesądzając kwestii wartości naukowej, historycznej, ani artystycznej budynku dawnego [...] położonego przy ul. [...] w Poznaniu, Sąd podniósł, że przeprowadzenie pozbawionej jawności procedury ograniczenia wykonywania prawa własności, do którego dochodzi w trybie włączenia zabytku nieruchomego do GEZ przesądza o braku zachowania konstytucyjnych standardów. W świetle powyższego wpisanie spornego budynku do GEZ uznano za wadliwe. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Poznania, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 128 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) polegające na podjęciu zawieszonego postępowania, pomimo braku odpowiedzi na pytanie prawne skierowane przez NSA do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 22 ust 5 pkt 3 uozoz o sygn. akt P 12/18; b) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559, dalej usg) w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, polegające na zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy, w szczególności czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa w dacie ujęcia nieruchomości - budynku dawnego [...] przy ul. [...] w Poznaniu, organ był zobowiązany do ujęcia ww. nieruchomości w GEZ, biorąc pod uwagę, że Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (zwany dalej: WWKZ), odmówił wyłączenia obiektu z obowiązującego wówczas wykazu obiektów przeznaczonych do ujęcia GEZ oraz, że organ działał w tym zakresie w porozumieniu WWKZ; c) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 94 ust. 2 usg poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej ujęcia w GEZ budynku dawnego [...] położonego przy ul. [...] w Poznaniu, w sytuacji gdy Sąd winien oddalić skargę i uznać, że na podstawie całokształtu okoliczności sprawy tj. porozumienia z WWKZ oraz odmowy WWKZ wyłączenia obiektu zobowiązującego wówczas wykazu obiektów przeznaczonych do ujęcia w GEZ i na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa był zobowiązany do ujęcia budynku w GEZ, co powoduje, że czynność podjęta przez organ nie jest obarczona nieważnością i jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa; d) art. 147 § 1 w związku z 133 § 1 Ppsa poprzez uwzględnienie skargi pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności braku ustalenia w sprawie, czy sam fakt złego stanu technicznego budynku jest definitywną podstawą do odmowy ujęcia takiej nieruchomości w GEZ, czy MKZ miał podstawy i możliwości prawne wykreślenia nieruchomości z GEZ w sytuacji, gdy WWKZ odmówił wyłączenia obiektu z obowiązującego wówczas wykazu obiektów przeznaczonych do ujęcia GEZ; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz poprzez przyjęcie, że umieszczenie przez organ ww. nieruchomości w GEZ ze względu na brak udziału właściciela w procesie wpisu było wadliwe. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. 3.3. Sąd I instancji błędnie przyjął, że przedmiotem skargi jest akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa. Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest jednak aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (wyroki post NSA z 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2326/18, z 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2781/17, z 21 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 423/21). Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w uozoz, jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest to jednak wada skutkująca koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Skutek jaki wywołuje bezskuteczność czynności (art. 146 Ppsa) jest bowiem tożsamy ze stwierdzeniem wydania zarządzenia z naruszeniem prawa (art. 147 Ppsa). 3.4. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną miał na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, w którym Trybunał stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu. 3.5. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie (zob. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Lexis Nexis, Warszawa 2008, s.42, J. Trzciński, Rozdział 9 Wokół art. 190 ust. 4 Konstytucji, Wybrane Zagadnienia, [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023). 3.6. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął więc z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji, co w niniejszej sprawie przesądza o bezskuteczności zaskarżonej czynności. Zatem uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji było co do zasady prawidłowe. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego musi skutkować stwierdzeniem, że Prezydent Miasta Poznania dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział skarżącej. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP - właściciel ww. budynku nie mógł kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. 3.7. Z uwagi więc na niekonstytucyjność zakresową art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, który stanowił podstawę do wpisu przedmiotowego budynku do GEZ, uznać należało, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przy tym zauważyć trzeba, że w świetle zaistnienia uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji zabytków, Sąd Wojewódzki nie przesądził, czy sporna nieruchomość posiada walory zabytkowe czy też nie. Dlatego też odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt 1 skargi kasacyjnej, dotyczących w istocie zasadności ujęcia spornego budynku w GEZ, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne. 3.8. W świetle powyższego nie sposób nadto zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 128 § 1 pkt 4 Ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. 3.9. Skoro z podanych powyżej powodów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.