II OSK 1773/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1509/15 w sprawie ze skargi W. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2015 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 marca 2016 r. wydanym w trybie uproszczonym oddalił skargę W. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] października 2015 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z [...] marca 2014 r. nakazał W. P. wykonać rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia części (wykonanej od strony północno – zachodniej) budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości Z. gm. G. pełniącej funkcję garażowo – gospodarczą o wymiarach 12,5 x 4,00 m + 3,15 x 3,70 m i wysokości 1,85 zlokalizowanej w poziomie przyziemia budynku mieszkalnego. Następnie organ ten upomnieniem z [...] lipca 2014 r. wezwał W. P. do wykonania ciążącego na nim obowiązku z pouczeniem, że jego niewykonanie w zakreślonym terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na niewykonanie przedmiotowego obowiązku w dniu [...] września 2014 r. wystawiony został tytuł egzekucyjny stosowany w egzekucji należności niepieniężnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. działając na podstawie art. 119 § 2, art. 120, art. 121 § 4 i § 5, art. 122 oraz art. 64 a § 1 pkt 1 w związku z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) nałożył na W. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania nałożonego obowiązku. Zdaniem organu, zastosowanie wobec zobowiązanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jest niezbędne i celowe do wyegzekwowania ciążącego na nim obowiązku. Na to postanowienie zażalenie wniósł W. P. domagając się jego uchylenia i całkowitego umorzenia sprawy. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powołując brzmienie art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ uznał za słuszne nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. Organ podkreślił, że rozbiórce podlega część budynku, a zatem przy ustaleniu wysokości grzywny w celu przymuszenia zastosowanie ma art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji. Wymiary rozbudowanej części budynku zostały określone w sentencji decyzji, z której wynika obowiązek. W decyzji tej wskazano, że podlegająca rozbiórce część budynku ma wymiary 12,50 m x 4,00 m + 3,15 m x 3,70 m. Zatem powierzchnia zabudowy tej części budynku wynosi 61,655 m2. Taką też wartość powierzchni zabudowy przyjął PINB do obliczenia grzywny nakładanej na zobowiązanego. Organ egzekucyjny posłużył się też prawidłowo określoną ceną 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, którą przyjął z obowiązującego w dniu orzekania przez ten organ Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 maja 2015 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2015 r. (Dz. Urz. GUS z 2015 r., poz. 23). Cena ta wynosiła 3926 zł. Na podstawie tak pozyskanych danych PINB w N. dla Powiatu N. dokonał wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia w następujący sposób: 12,50 m x 4,00 m + 3,15 m x 3,70 m x 1/5 x 3 926 zł/m2 = 48 411,50 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z prawidłowym pouczeniem oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Jednocześnie organ podkreślił, że kwestia zasadności i legalności decyzji, z której wynika obowiązek, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu egzekucyjnym. Zatem organy działające już na etapie wykonania decyzji, w zakresie wyznaczonym przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą oceniać zasadności czy prawidłowości decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. W. P. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jego uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za nieuzasadnioną, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stwierdzając prawidłowość wydanego w sprawie postanowienia Sąd wywiódł, że organy egzekucyjne obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Sąd zauważył, że z argumentacji skarżącego wynika, iż zmierza on w istocie do podważenia legalności decyzji z [...] marca 2014 r. nakładającej na W. P. obowiązek rozbiórki rozbudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia części budynku mieszkalnego. Jak podkreślił Sąd, decyzja ta stała się ostateczna, a ponadto nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i mogła stanowić podstawę wszczęcia egzekucji administracyjnej. Warunki do podjęcia czynności egzekucyjnych zaistniały, gdyż zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku rozbiórki, co potwierdziły oględziny działki przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2014 r. W tych okolicznościach organ egzekucyjny podjął decyzję o zastosowaniu jednego ze środków egzekucyjnych zmierzających do przymusowego wykonania nałożonego obowiązku. Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. W tej sytuacji żądanie przez skarżącego, aby organ egzekucyjny zbadał ponownie sprawę pod względem merytorycznym jest niedopuszczalne i wykracza poza ramy postępowania egzekucyjnego. Celem bowiem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do dobrowolnego wykonania przez zobowiązanego obowiązku, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną. Natomiast środki prawne przewidziane w ramach tego postępowania mają służyć jedynie zapewnieniu prawidłowego przebiegu egzekucji, nie zaś kwestionowaniu spraw już ostatecznie rozstrzygniętych. W art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jednoznacznie zakazano organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten nie jest zatem uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w toku postępowania organy egzekucyjne podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dokonały też właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Sąd podkreślił, że zaskarżone postanowienie odpowiada treści art. 125 § 1 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość zaś wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 tej ustawy i została prawidłowo uzasadniona w zaskarżonym postanowieniu. Według Sądu dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku W. P., reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną wykładnię tego przepisu i obliczenie grzywny w wymiarze niezgodnym z ustaleniami stanu faktycznego; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 p.p.s.a. poprzez "nie wyjście przez WSA poza granice powołanych w skardze zarzutów", mimo że w przedmiotowej sprawie należało to uczynić, w szczególności co do zbadania prawidłowości wymierzenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia skarżącego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wysokość grzywny w celu przymuszenia dotycząca spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Jak podkreśla skarga kasacyjna, w sprawie nie budzi wątpliwości, że rozbiórce podlega część budynku, właściwa jest również przyjęta przez organy kwota 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa GUS. Wątpliwości jednakże, w ocenie skarżącego, budzi obliczenie powierzchni zabudowy części budynku podlegającej nakazowi przymusowej rozbiórki nałożonego decyzją z [...] marca 2014 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie celem dokonania prawidłowych obliczeń powierzchni podlegającej rozbiórce należało uwzględnić pewne standardy umożliwiające dokonanie prawidłowych obliczeń, które stosowane są powszechnie zarówno w dziedzinach nauk technicznych, jak i prawniczych. Wskazano tutaj w szczególności na normy standaryzujące uchwalone przez Polski Komitet Normalizacyjny. Błędy w ustaleniu części przeznaczonej do rozbiórki doprowadziły, zdaniem skarżącego kasacyjnie, do nałożenia na niego zbyt wygórowanej grzywny. Uznając powyższą argumentację za nieuzasadnioną, przede wszystkim należy podzielić słuszne uwagi Sądu I instancji poczynione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że postępowanie egzekucyjne służy doprowadzeniu do realizacji przez zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku. Obowiązek ten wynika z kolei z tytułu wykonawczego. Postępowanie egzekucyjne nie jest więc tym etapem postępowania, w którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Te kwestie rozstrzygane są na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, organ egzekucyjny nie jest więc uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wyraźnie stanowi o tym art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W rozpoznawanej sprawie podstawą do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i następnie zastosowania środków egzekucyjnych było ustalenie okoliczności niewykonania nałożonego na skarżącego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu N. z [...] marca 2014 r. obowiązku rozbiórki opisanej szczegółowo części budynku mieszkalnego. Na etapie określania wysokości grzywy w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie był więc władny podejmować działania ingerujące w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, a do tego zmierza argumentacja skarżącego kasacyjnie. Zauważyć należy, że wysokość podlegającej rozbiórce części budynku została w decyzji tej ustalona na 1,85 m. W tej sytuacji próba podważenia tej wartości na etapie wymierzenia grzywny musiała zostać uznana za nieskuteczną. Decyzja o nakazie rozbiórki jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, a zatem obowiązki z niej wynikające mogą być egzekwowane. Powyższe czyni nieskutecznym zarzut naruszenia art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uznając następnie za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie sposób zgodzić się z przywołaną na jego uzasadnienie argumentacją, iż Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia zobowiązany był do zbadania wszelkich rozstrzygnięć organów podjętych w ramach "postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej". Jak już wyjaśniono powyżej, prowadzenie przez organ egzekucji administracyjnej jest skutkiem niewykonania nałożonego na stronę obowiązku o charakterze administracyjnym. Nie oznacza to jednakże, że kwestia podstaw nałożenia obowiązku, który nie został zrealizowany, podlega pełnej weryfikacji umożliwiając uchylenie decyzji o nałożeniu obowiązku w rezultacie przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną mając na względzie, że wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.