II OSK 1773/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 858/19 w sprawie ze skargi Z. T. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 858/19, po rozpoznaniu skargi Z. T., stwierdził nieważność § 11 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [...], gmina [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że § 11 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [...] gmina [...] (dalej także: "plan"), narusza wskazane przepisy, mimo że treść tego przepisu jedynie doprecyzowała istniejące zapisy planu, a także nie dokonał w sposób prawidłowy ustaleń, czy przekroczono granice władztwa planistycznego przy uchwalaniu tego planu, w szczególności co do treści § 11 tejże uchwały. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, że opisany w skardze i wynikający z akt sprawy stan faktyczny spełnia przesłanki przyjęcia, że naruszona została zasada proporcjonalności, pomimo tego, że treść § 11 ust. 1 planu miejscowego jedynie doprecyzowała istniejące zapisy planu. 2. art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że treść § 11 ust. 1 planu miejscowego narusza granice władztwa planistycznego gminy, mimo że treść tego przepisu jedynie doprecyzowała istniejące zapisy planu. Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Gminy, że treść § 11 ust. 1 planu miejscowego jedynie doprecyzowała istniejące zapisy planu. Należy zauważyć, że w analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego potrzebę opracowania planu uzasadniono jedynie koniecznością doprecyzowania wskaźników zagospodarowania terenu i parametrów zabudowy, przy utrzymaniu przeznaczenia produkcyjnego terenu. Tymczasem, zgodnie z § 11 ust. 1 planu, ustala się zakaz lokalizowania działalności związanej z gospodarką odpadami, w tym kompostowni i pozostałych instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych. Takiego zapisu planu w żadnej mierze nie można uznać za doprecyzowanie dotychczasowego przeznaczenia terenu, gdyż nie zawiera on żadnych wskaźników, czy parametrów, a wprowadza zakaz lokalizowania konkretnego typu działalności. Wprowadzenie tego zakazu nie może być zatem utożsamiane ze sprecyzowaniem wskaźników zagospodarowania terenu i parametrów zabudowy, o którym mowa w analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapis ten nie koresponduje zatem z powoływanym przez skarżącą kasacyjnie uzasadnieniem opracowania planu zawartym w ww. analizie. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Należy jednak podkreślić, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Ingerencja w to prawo musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie gmina uchwalając zaskarżony plan przekroczyła granice władztwa planistycznego oraz naruszyła zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu uchwały w punkcie 1.14. wskazano na brak niekorzystnego wpływu uchwały na interesy prywatne. Zaskarżona uchwała wprowadzając w § 11 ust. 1 ww. zakaz, niewątpliwie wpływa na interes prywatny skarżącego, pozbawiając go prawa zagospodarowania należącej do niego działki w zamierzony sposób, tj. realizacji zakładu przetwarzania odpadów. Należy także zauważyć, że w żaden sposób nie uzasadniono odmowy uwzględnienia uwagi skarżącego złożonej do wyłożonego projektu planu miejscowego w zakresie uchylenia projektowanego § 11 ust. 1 uchwały. Powyższe oznacza, że organ nie wskazał, jakimi w istocie kryteriami lub przesłankami kierował się wprowadzając do zaskarżonego planu § 11 ust. 1. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wprowadzony w § 11 ust. 1 uchwały zakaz w zakresie obszaru, na którym położona jest nieruchomość skarżącego należy uznać za arbitralny, naruszający zasadę ochrony własności i zasadę proporcjonalności, pozbawiający w nieuzasadniony sposób skarżącego prawa do zagospodarowania terenu, w granicach określonych ustawą. Wobec powyższego, prawidłowo Sąd I instancji stwierdził nieważność § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.