II OSK 1774/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 136/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Krakowie, 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na rzecz [...] spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 136/15, na skutek skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] lutego 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o., Sp. komandytowa w K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe budynku oficyny, znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w K., na rozbudowie instalacji wodnej za wodomierzem na działce nr [...] oraz na nadbudowie komina na działce nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r., wydaną na skutek odwołania skarżącej, uchylił w części decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy udzielając pozwolenia na budowę, przy czym różnice w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji polegały na tym, że zamiast pozwolenia na nadbudowę komina udzielono pozwolenia na budowę komina, że przyjęto, iż obiekt budowlany należy do XIII i XVII kategorii a nie tylko do XIII oraz na innym określeniu nadzoru na budowie i obowiązków inwestora. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 18 tego rozporządzenia, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżąca twierdziła, że projekt budowlany nie był kompletny, gdyż ekspertyza geotechnicznych warunków posadowienia budynku opierała się o nieaktualne wyniki badań, że wadliwie przyjęto, iż inwestycja nie ograniczy w sposób sprzeczny z prawem nasłonecznienia pomieszczeń znajdujących się w budynkach sąsiednich, że nie dokonano ustaleń w zakresie zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych oraz że budynek usytuowano bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej mimo braku zgody właściwego organu na odstępstwo od warunków technicznych. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2005 r. Po pierwsze, dlatego że pozwolenie na budowę dotyczy obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...] oraz komina znajdującego się na działce nr [...], zaś decyzja o warunkach zabudowy dotyczy działki nr [...] (w oryginale oczywisty błąd, polegający na podaniu nr [...]) oraz nie dotyczy działki nr [...]. Po drugie, w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zostały wyjaśnione w wystarczający sposób wątpliwości związane ze złożonym przez inwestora oświadczeniem o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W szczególności wskazano, że organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] października 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia uchwały skarżącej Wspólnoty mieszkaniowej i mimo tego, że uchwała nie została złożona to wydano pozytywną dla inwestora decyzję. Ponadto wątpliwości Sądu pierwszej instancji budziło posiadanie przez inwestora uprawnienia do dysponowania na cele budowlane działką nr [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wyjaśnienia wymagała także data sporządzenia projektu budowlanego. W tym zakresie wskazano, że organ drugiej instancji stwierdził, iż "uzgodniony i opieczętowany przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków projekt budowlany jest sporządzony w sierpniu 2005 r. Natomiast rysunki noszące datę 2006 r. zostały (...) przeskalowane z rysunków zaakceptowanych przez konserwatora zabytków.", ale nie wyjaśnił jak te okoliczności ustalił. W końcu Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy wadliwie ocenił zatwierdzony projekt budowlany pod kątem zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Za nieprawidłowe Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko, według którego wystarczające dla projektowanej inwestycji jest zapewnienie 8 miejsc postojowych w oparciu o całoroczny abonament na parkingu poza terenem inwestycji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, iż miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie inwestycji należącym do inwestora. Sąd pierwszej instancji nie uznał natomiast za zasadne zarzuty skargi dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach znajdujących się na sąsiedniej działce budowlanej oraz opracowania geotechnicznego dotyczącego posadowienia budynku. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła [...] Sp. z o.o., Spółka komandytowa w K. Jako podstawy kasacyjne przytoczono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie spełnia wymogów ustawowych, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że dla części zamierzenia budowlanego planowanego na działce nr [...] (nadbudowy komina) była wymagana decyzja o warunkach zabudowy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że posiadane decyzje o warunkach zabudowy nie obejmują działki nr [...], że organ administracji nie zbadał wskaźnika powierzchni nowej zabudowy działki, że ustalenia w tym zakresie są niezgodne ze stanem faktycznym oraz że złożone w toku postępowania administracyjnego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wraz z pozostałymi dokumentami jest niewystarczające do spełnienia warunku, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że rozbieżność w zakresie dat – pomimo tożsamości rysunków wykonanych w różnej skali – pomiędzy uzgodnionym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków projektem budowlanym, a zawartymi w projekcie budowlanym rysunkami z 2006 r., mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji naruszył prawo oceniając liczbę miejsc parkingowych w ramach inwestycji, - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń nie mających podstaw w aktach sprawy, w szczególności sprzecznych z decyzją z [...] sierpnia 2005 r. o warunkach zabudowy, - § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że miejsca parkingowe muszą być zawsze umiejscowione na terenie, na którym inwestycja ma być realizowana, - art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przepis ten obliguje organ administracji do szczegółowego wskazania i omówienia w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę poszczególnych elementów procesu sprawdzenia zgodności projektu budowlanego ze wskazanymi tam elementami. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono m.in., że wskazana w decyzji z [...] sierpnia 2005 r. o warunkach zabudowy działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Ponadto wyjaśniono, że w tej decyzji określono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w wysokości do 60%, zaś z projektu zagospodarowania terenu (strona 6) wynika, że wskaźnik ten wynosi 5,81%. Wskazano też, że uprawnienie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] wynika z porozumienia zawartego [...] marca 2006 r. przez [...] Sp. z o.o. w K. z [...] Spółdzielnią [...] "[...]", zaś działką nr [...] z wpisanej w księdze wieczystej służebności. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie w skardze kasacyjnej podważono argument Sądu pierwszej instancji, jakoby zaskarżona decyzja była niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2005 r. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił bowiem podnoszonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wynikającej z projektu budowlanego okoliczności, że wskazana w decyzji o warunkach zabudowy działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. W projekcie budowlanym znajdują się kopie dwóch decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2006 r., którymi po pierwsze, wprowadzono zmianę w ewidencji gruntów, polegającą na oznaczeniu działki nr [...], jako działki nr [...] i wskazaniu jej powierzchni zgodnej z rzeczywistym stanem rzeczy, po drugie, zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił też, na czym ma polegać "zagospodarowanie" sąsiedniej działki nr [...]. Otóż z zaskarżonej decyzji oraz przede wszystkim zatwierdzonego nią projektu budowlanego wynika, że na działce nr [...] ma zostać wybudowany komin dla budynku znajdującego się na tej działce, co jest związane z tym, że projektowana inwestycja ma być usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w dołączonym do projektu budowlanego porozumieniu z [...] marca 2006 r. zawartym z użytkownikiem działki nr [...][...] Spółdzielnią [...] "[...]" w K. Zatem, skoro budowa komina na działce nr [...] jest konsekwencją robót budowlanych na działce objętej decyzją o warunkach zabudowy, to można przyjąć, że decyzja ta obejmuje także budowę tego komina. Wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśniono kwestię powierzchni nowej zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik ten określono jako do 60%. Z projektu budowlanego, w szczególności ze strony szóstej opisowej części projektu zagospodarowania terenu wynika, że powierzchnia terenu inwestycji to 1.052 m2 (jest to łączna powierzchnia działek nr [...] i [...], a więc powierzchnia objęta decyzją o warunkach zabudowy), zaś powierzchnia nowej zabudowy wynosi 61,14 m2, czyli 5,81%. Z kolei wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w decyzji o warunkach zabudowy ustalono jako nie mniej niż 17%, a w projekcie wynosi on 17,17% (180,68 m2). Nie jest przy tym zrozumiałe stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, jakoby ocena zachowania wskaźników nie opierała się na projekcie, lecz na wyliczeniach inwestora, a zaprojektowana powierzchnia zabudowy nie odpowiadała rzeczywistemu stanowi rzeczy. To przecież inwestor decyduje o tym, jaką powierzchnię zabudowy będą miały projektowane przez niego budynki, przy czym w tym zakresie jest związany warunkami zabudowy. Jeżeli w projekcie określono, że jest to 61,14 m2, czyli 5,81% całej powierzchni terenu inwestycji, to to jest rzeczywisty stan rzeczy. Inną natomiast kwestią jest to, czy w taki sposób projekt budowlany zostanie zrealizowany. Jednakże to jest już kwestia ewentualnego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Trafnie w skardze kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjmując, że kwestia ta wymaga wyjaśnienia Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę znajdujących się w aktach dokumentów, takich jak porozumienie z [...] marca 2006 r. zawarte z użytkownikiem działki nr [...] [...] Spółdzielnią [...] "[...]" w K. oraz zwartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] marca 2004 r. umowy ustanowienia odrębnej własności lokali, z której wynikało uprawnienie dla [...] Sp. z o.o. w K. do przeprowadzenia mediów przez działkę nr [...] (§ 10 umowy). Uwzględniając te dokumenty Sąd pierwszej instancji mógł dojść do wniosku, że inwestor posiada uprawnienie do dysponowania działką nr [...] w celu wybudowania na niej komina oraz, po dalszym wyjaśnieniu sprawy, w szczególności po uzyskaniu od uczestnika postępowania numeru księgi wieczystej dla działki nr [...] ([...]), że inwestor posiada też prawo do dysponowania tą działką w celu wybudowania na niej instalacji wodociągowej. Zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji wadliwie oparł uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na rzekomych wątpliwościach co do daty sporządzenia projektu. W ocenie NSA, data sporządzenia projektu jest prawnie obojętna. Istotne jest, aby odnosił się on do aktualnie istniejących uwarunkowań terenowych. Zdaniem NSA, stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie wynika z pewnego nieporozumienia. W istocie związane ono jest z zagadnieniem zgodności projektowanej inwestycji z decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2009 r., którą zezwolono na prowadzenie robót budowlanych przy budynku na działce nr [...]. Jak wynika z tej decyzji (jej kopia znajduje się w projekcie budowlanym) uprawnienia, których ona dotyczy, zostały określone poprzez odesłanie do dokumentacji o nazwie "Projekt nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] oficyny". W celu ustalenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z tą decyzją organu ochrony zabytków konieczne jest więc porównanie projektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, z tą dokumentacją. Nie jest natomiast istotne to, czy projekt budowlany zawiera te same, czy przeskalowane rysunki stanowiące składnik tej dokumentacji. W ocenie NSA, inwestor mógł sporządzić projekt budowlany w celu dołączenia go do wniosku o pozwolenie na budowę później niż po sierpniu 2005 r. (data sporządzenia dokumentacji wymienionej w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2009 r.), byleby projekt ten był zgodny z tą decyzją, w tym z dokumentacją, do której ona odsyła. W końcu trafne są podstawy kasacyjne dotyczące wykładni § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Podkreślić należy, że w przepisie tym urządzenie miejsc postojowych dla samochodów uzależnia się m.in. od sposobu zabudowy. Zgodna zatem z tym przepisem jest także taka sytuacja, która polega na tym, że na terenie inwestycji nie urządzono żadnych miejsc postojowych, ponieważ teren ten jest już tak zabudowany, że brak na to miejsca. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, powołanego przepisu nie można rozumieć w ten sposób, że zawsze należy urządzać miejsca postojowe na terenie inwestycji, gdyż powodowałoby to to, że w przypadku inwestycji, polegających na przebudowie budynków, które w całości lub prawie w całości zajmują działkę budowlaną, inwestycje te byłyby niedopuszczalne tylko z tego powodu, że na terenie działki nie jest możliwe urządzenie miejsc postojowych. Zatem w rozpoznawanej sprawie, która dotyczy właśnie takiej inwestycji (przebudowy budynku zajmującego prawie całą działkę budowlaną), nie było konieczne urządzanie miejsc postojowych na terenie inwestycji. Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, a sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji z uwzględnieniem okoliczności wskazanych przez Sąd drugiej instancji. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.