II OSK 1783/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 998/22 w sprawie ze skargi S. spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr WOA.7721.177.2021.JC w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu zamiennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek S. spółki z o.o. z siedzibą w G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 998/22, po rozpoznaniu skargi S. spółki z o.o. z siedzibą w G. (Spółka) na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (WINB) z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr WOA.7721.177.2021.JC, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu zamiennego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższą decyzją WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 9 września 2021 r., znak: PINB.5142.7.2021, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w części dotyczącej wydania ww. decyzji z dnia 9 września 2021 r. PINB ww. decyzją, wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), po rozpoznaniu sprawy wybudowania (na działkach nr [...] obręb [...]) budynku zakładu [...] wraz z budynkiem socjalnym w sposób istotnie odbiegający od ustaleń decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 3 czerwca 1998 г., znak: NbiOś.Il.7351-155/98, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku socjalnego w ramach rozbudowy zakładu [...] na działkach nr [...] obręb [...]; decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 14 października 1997 r., znak NbiOś.Il.7351-263/97, udzielającej pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany rozbudowy zakładu [...] na działkach nr [...] obręb [...], nałożył na Spółkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 15 października 2021 r., projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył WINB, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący organ, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez: 1) błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że organ II instancji nadzoru budowlanego nieprawidłowo orzekł na podstawie tego przepisu poprzez uchylenie decyzji organu powiatowego nadzoru budowlanego w całości i umorzenie postępowania administracyjne w części dotyczącej wydania tej decyzji, 2) błędną ocenę, że organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 24 lutego 2022 r., gdyż w tym zakresie wyrok ten nie zawierał wytycznych, 3) pominięcie art. 15 k.p.a. przy ocenianiu zgodności z prawem ww. decyzji tut. organu, 4) "nieodniesienie się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 24 lutego 2022 r., jako wydanego z naruszeniem art. 151a ww. Ppsa, poprzez zawarcie oceny prawnej błędnego zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) i uznanie, że skarżący organ związany jest oceną prawną i wytycznymi co do dalszego prowadzenia sprawy zawartymi w wyroku Sądu z 24 lutego 2022 r. w zakresie, w jakim wyrok ten wykracza poza art. 151a Ppsa". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że WINB nieprawidłowo orzekł, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o uchyleniu w całości decyzji PINB i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji w części dotyczącej wydania tej decyzji. Tym samym za nieusprawiedliwiony uznaje zarzut z punktu 1) opisanej wyżej skargi kasacyjnej. Słusznie podniósł Sąd Wojewódzki, że sposób sformułowania art. 138 k.p.a. pozwala na stwierdzenie, iż zawiera on zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, iż rozpoznając sprawę na skutek wniesienia środka odwoławczego, organ rozpatrując sprawę zobowiązany jest do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1, 2 lub 3, względnie § 2 lub § 4 k.p.a. W niniejszej sprawie WINB, przyjmując za podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wydał decyzję zawierającą rozstrzygnięcie o treści wyżej wskazanej. Organ drugiej instancji uznał, że decyzja PINB jest wadliwa. Wskazał, że adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest Spółka, zatem nałożenie na nią obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. wymaga uzasadnienia. Ponadto, podniósł, że postępowaniu naprawczym, w przedmiotowej sprawie, gdzie nastąpiła zmiana zamierzonego sposobu użytkowania, zaś z poczynionych ustaleń wynika, że obecny sposób użytkowania oddziałuje co najmniej na nieruchomości sąsiednie, nie sposób zgodzić się z oceną organu powiatowego, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu nie przysługuje w szczególności właścicielom sąsiednich nieruchomości. WINB stwierdził, że umarza postępowanie PINB wyłącznie w części dotyczącej wydania zaskarżonej decyzji; oznacza to, że postępowanie organu powiatowego w tej sprawie nie zostaje umorzone niniejszą decyzją, a tym samym PINB obowiązany jest je kontynuować. Nadto, wyjaśnił, że biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1275/21, odstąpił od przekazania sprawy organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia, gdyż zarówno obecnie, jak i wydając uchyloną przez Sąd decyzję z dnia 27 października 2021 r. nie był w stanie i nie jest w stanie wykazać braków dowodowych - zgodnie § 2 art. 138 k.p.a. - uzasadniających przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia. W doktrynie wskazuje się, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W przypadku gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszej instancją, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem pierwszej instancji. Bezprzedmiotowość postępowania prowadząca do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania wystąpi w razie: 1) wydania decyzji przez organ administracji publicznej z naruszeniem przepisów o właściwość; 2) wydania przez organ pierwszej instancji decyzji bez podstawy prawnej, a zatem w przypadku wkroczenia w sferę nieregulowaną przepisami prawa lub gdy przepisy prawa wyłączają rozstrzygnięcie sprawy decyzją, kształtując uprawnienia lub obowiązki z mocy prawa lub przepisy prawa wprowadzają formę umowy; 3) bezzasadnego zaangażowania jednostki do postępowania przez ukształtowanie jej uprawnień lub obowiązków, która nie miała i nie ma interesu prawnego w sprawie; 4) zmiany przepisów prawa, które wyłączyły rozstrzygnięcie sprawy na drodze postępowania administracyjnego; 5) ustalenie stanu faktycznego w wyniku czynności postępowania wyjaśniającego, które wyłącza w tym stanie faktycznym stosowanie normy prawa materialnego w zakresie wyprowadzenia jej konsekwencji prawnych, co odpowiada rażącemu naruszeniu prawa; 6) ustalenie, że sprawa została rozstrzygnięta obowiązującą w obrocie prawnym decyzją ostateczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 19, Warszawa 2024). W doktrynie zauważa się wprawdzie, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może służyć organowi odwoławczemu za podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w tzw. trudnych przypadkach, w których konieczne jest uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, lecz równocześnie brak podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy lub do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 138), jednakże w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Niewadliwa była konstatacja Sądu I instancji, że zamiarem WINB nie było umorzenie postępowania administracyjnego. Wynika to wprost z treści zaskarżonej decyzji. Podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie wynikało, po pierwsze, z niezrozumienia wytycznych zawartych w poprzednim wyroku WSA w Szczecinie z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1275/21 (wbrew zapatrywaniu organu ww. wyrok zawiera wskazania co do dalszego postępowania), po drugie, z niezrozumienia istoty decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku słusznie podniósł, że WINB w dalszym ciągu nie wyjaśnił, kto powinien być adresatem decyzji. Dla przypomnienia, Sąd I instancji, w poprzednim wyroku, stwierdził, że "uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko z powodu wątpliwości co do adresata decyzji nie jest zasadne. Ustalenia te mógł dokonać we własnym zakresie organ II instancji korzystając z powszechnego dostępu do ksiąg wieczystych oraz dokonując analizy do znajdujących się tam wpisów. Powyższe dane zawiera również będąca w dyspozycji starosty ewidencja gruntów i budynków. W razie wątpliwości ZWINB mógł o wyjaśnienie tychże wystąpić do skarżącej.". W zaskarżonej decyzji WINB ograniczył się jedynie do wskazania, że adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest skarżąca Spółka, zatem nałożenie na nią obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. wymaga uzasadnienia. Nie poczynił żadnych własnych ustaleń, które by potwierdzały, bądź nie, stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie adresata decyzji. WINB oczywiście powinien tego dokonać mając na względzie zasadę określoną art. 15 k.p.a. Sąd I instancji, w poprzednim wyroku, zakwestionował także poglądu organu odwoławczego, że sformułowanie obowiązku nałożonego na właściciela i zarządcę nieruchomości w decyzji pierwszoinstancyjnej jest prawidłowe, skoro jest to wyłącznie przepisanie wprost treści przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy. Sąd ten wskazał, że skoro organ zamierzał nałożyć na właściciela i zarządcę nieruchomości obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., to winien je skonkretyzować mając na uwadze swoje dotychczasowe ustalenia, w tym wskazać jakie czynności lub roboty budowlane strona ma wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego odniesienia do powyższego. Natomiast w niniejszej skardze kasacyjnej organ zmierza do podważenia oceny prawnej wyrażonej przez Sąd Wojewódzki w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1275/21, próbując wykazać, że wykracza ona poza art. 151a p.p.s.a. W tym miejscu należy dodać, że ww. wyrok jest prawomocny i że nie przysługiwał od niego środek odwoławczy (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Nie może tego jednakże skutecznie uczynić w ramach zarzutu opartego o przepis wynikowy ("art. 151a" p.p.s.a.), a także z uwagi na brak zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne wyjaśnić, że Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., czyni to też w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Nadto podkreślić, że konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. daje organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze - do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; drugie - nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, iż możliwe jest jednoczesne nałożenie zarówno obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego jak i obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i o ile nałożenie pierwszego obowiązku jest obligatoryjne, to drugiego już tylko fakultatywne i uzależnione od zaistniałych potrzeb konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 566/20). W tym zakresie, jak wyżej zauważono, zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego odniesienia, pomimo stanowiska i wskazań zawartych ww. prawomocnym wyroku. W końcu także stwierdzić należy, że w obu wydanych wyrokach Sąd Wojewódzki nie wykluczył ewentualnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie tej dyspozycji jest także możliwe celem zapewnienia udziału w sprawie podmiotom, którym przysługuje przymiot strony. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu wyczerpuje przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 62/24). Na marginesie, zagadnienie to nie było przedmiotem rozważań w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 24 lutego 2022 r. Kwestia ta winna być również przedmiotem pogłębionych analiz organu odwoławczego. Nie powinna się sprowadzać do lakonicznego stwierdzenia, że "obecny sposób użytkowania oddziałuje co najmniej na nieruchomości sąsiednie". Skoro WINB stoi na stanowisku, że krąg podmiotów powinien zostać poszerzony, to należałoby wskazać konkretne osoby, którym przymiot strony przysługuje. W toku postępowania odwoławczego organ może zawsze skorzystać z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów z punktów 2-4 środka zaskarżenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd oddalił także wniosek S. spółki z o.o. z siedzibą w G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem strona nie wykazała (sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną), że takowe koszty poniosła, a zgodnie z uchwałą NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.