II OSK 1785/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Inwestycyjnego "[...]" Spółki z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 3081/00 w sprawie ze skargi D. i L. K. na decyzję Wojewody K.-P. z [...] 2000 r. nr [...] w przedmiocie: pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, II. zasądza od D. i L. K. solidarnie na rzecz Przedsiębiorstwa Inwestycyjnego "[...]" Spółki z o.o. w T. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3081/00, w sprawie ze skargi D. i L. K. na decyzję Wojewody K.-P. z [...] 2000 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję organu oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] 2000 r., nr [...] i stwierdził, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, a także zasądził od Wojewody K.-P. na rzecz skarżących kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] 2000 r., nr [...] Prezydent Miasta T. zatwierdził projekty budowlane i wydał inwestorowi – Przedsiębiorstwu Inwestycyjnemu "[...]" Spółka z o.o. w T. pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalem usługowym oraz infrastrukturą techniczną na terenie położonym w T. przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. i L. K., podnosząc, że organ I instancji przed wydaniem decyzji nie sprawdził czy przedłożone przez inwestora: – projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i czy posiada on wymagane uzgodnienia – projekt zagospodarowania terenu działki budowlanej jest zgodny z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, naruszając tym samym przepis art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), dalej powołanej jako Prawo budowlane. Postępowanie takie zdaniem odwołujących się, narusza także art. 7 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżących, organ pierwszej instancji zatwierdzając projekt zagospodarowania działki budowlanej bez wymaganej zgody na wykonanie wjazdu lub z wyłączeniem tego wjazdu z zaskarżonej decyzji rażąco naruszył art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 – Prawa budowlanego. Skarżący wskazali również, że lokalizacja wielorodzinnego budynku mieszkalnego oznaczonego nr 2, będącego obiektem przesłaniającym narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 10, poz. 46 ze zm.), dalej rozporządzenie. Wymieniony budynek usytuowany bowiem został 5 m od domu odwołujących się, zatem bez zachowania określonej w przepisach odległości od granicy działki sąsiedniej. Zabudowa taka powoduje zaciemnienie pomieszczeń w budynku mieszkalnym odwołujących od strony południowo-wschodniej. Wojewoda K.-P., po rozpatrzeniu odwołania D. i L. K., decyzją z [...] 2000 r. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor przedłożył do zatwierdzenia kompletny pod względem merytorycznym projekt budowlany, który w żaden sposób nie narusza przepisów Prawa budowlanego. Ponadto zaznaczył, że z załączonej do projektu analizy nasłonecznienia wynika, że zostały zachowane warunki określone w § 57 i § 60 rozporządzenia. Również odległość zaprojektowanych budynków od granicy działki skarżących K. oraz uczestnika postępowania S. Z. jest zgodna z uregulowaniami powołanego rozporządzenia. Za bezzasadne w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy uznał zarzuty naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli D. i L. K. zarzucając naruszenie art. 6, art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. i wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając skargę za zasadną wskazał, że właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie zbadał zgodności zatwierdzanego projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami. Tym samym, zdaniem Sądu istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące zgodności przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu z warunkami ustalonymi w decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wskazał, że z podnoszonych w odwołaniu i skardze zarzutów wynika, że w niniejszej sprawie nie zostały także w sposób dostateczny wyjaśnione kwestie stwierdzenia zgodności przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego zagospodarowania terenu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dostosowania formy architektonicznej nowoprojektowanych budynków mieszkalnych do otaczającej zabudowy. Organy nie zbadały czy kubatura zaprojektowanych wielorodzinnych budynków mieszkalnych odpowiada kubaturze istniejących na działkach sąsiadujących budynków mieszkalnych, czy powierzchnia i wysokość (ilość kondygnacji) nowej zabudowy dostosowana została do otaczającej zabudowy, a także czy istniejącej linii zabudowy odpowiadać ma budynek frontowy, czy dostosowany ma być do niej także budynek usytuowany w głębi działek, a także czy zaprojektowane budynki nawiązują formą architektoniczną (bryłą, konstrukcją dachu) do istniejącej zabudowy. Organ odwoławczy w pisemnych motywach decyzji nie ustosunkował się do tych istotnych i mających znaczenie okoliczności. Zdaniem Sądu I instancji ustalenia dotyczące oceny czy przedmiotowa inwestycja budowlana nie naruszy walorów przestrzeni wynikających z zabudowy otoczenia powinny zostać poprzedzone dokonaniem przez organ oględzin terenu zamierzonej inwestycji oraz sąsiednich nieruchomości, wiarygodna ocena nie może być bowiem dokonana jedynie na podstawie akt administracyjnych zawierających dokumentację projektową, w których brak jest dokumentacji fotograficznej otaczającej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził także naruszenie przez organ ustanowionej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W przedłożonych aktach sprawy brak jest bowiem informacji, czy przed wydaniem decyzji umożliwiono skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, które mogło mieć istotne dla mniejszej sprawy znaczenie. Sąd I instancji wskazał, że nie zasadny jest zarzut skarżących dotyczący niewyjaśnienia przez organy kwestii niekorzystnego wpływu usytuowania projektowanych budynków na nasłonecznienie ich domu oraz planowanej przez nich inwestycji, gdyż inwestor wykonał analizę nasłonecznienia istniejącego budynku sąsiedniego względem budynku projektowanego i tym samym wykazał, że usytuowanie projektowanego budynku nie narusza norm w tym zakresie określonych w rozporządzeniu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2004 r., złożył inwestor "[...]" Sp. z o.o. w T. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej powołanej jako p.p.s.a. i wskazanie naruszenia art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. i jednocześnie art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego; 2) naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie przepisu 33, 65 p.p.s.a. poprzez naruszenie czynnego udziału strony w niniejszym postępowaniu i nie doręczanie odpisów pism procesowych złożonych przez strony niniejszego postępowania – art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 in fine tej ustawy, co dodatkowo miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd w procesie orzekania nie dysponował pełnym materiałem dowodowym niezbędnym do orzekania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że nietrafny jest zarzut Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o braku przeprowadzenia przez organy administracji właściwego postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz braku dostosowania formy architektonicznej obiektów budowlanych do krajobrazu i otaczającej zabudowy. W niniejszej sprawie przeprowadzona została bowiem analiza nasłonecznienia, z uwagi natomiast na konieczność zachowania formy architektonicznej dostosowano wysokości jednego z budynków do otaczającej go istniejącej zabudowy poprzez obniżenie budynku o jedną kondygnację. Skarżący wskazał także, że brak ustosunkowania się przez Wojewodę K.-P. w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia do zarzutu braku zgodności choćby bryły budynku i konstrukcji dachu z otoczeniem nie może stanowić podstawy do uchylenia przez Sąd zaskarżonych decyzji. Organy administracji uznały okoliczności sprawy za wyjaśnione, na podstawie całokształtu materiału, biorąc pod uwagę: projekt budowlany, analizę nasłonecznienia, inwentaryzację zieleni, projekt zagospodarowania terenu itd. "[...]" Sp. z o.o. wskazała, że nie miała zapewnionego pełnego udziału w postępowaniu toczącym się przed sądem administracyjnym. Nie doręczono mu bowiem odpisu skargi złożonej przez inna stronę postępowania, odpisu odpowiedzi na skargę złożonej przez Wojewodę K.-P., a wynik postępowania sądowego dotyczył bezspornie interesu prawnego Spółki jako inwestora przedmiotowej nieruchomości, natomiast brak udziału strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest bezwzględną przesłanką procesową skutkującą nieważnością postępowania. Z ostrożności procesowej, skarżąca Spółka podniosła, że przedstawione w wyroku naruszenia zasad ogólnych odnoszą się wyraźnie do jednej skarżącej strony stawiając zarzut organowi administracji. Sąd Wojewódzki dał wiarę poglądom wyrażonym jedynie przez stronę, która skarżyła wydane decyzje. Zgodnie natomiast z art. 7 k.p.a. organy administracji prowadzą postępowanie mając na względzie interes społeczny i słuszny obywateli. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli D. i L. K., wnosząc o jej odrzucenie i zasądzenie kosztów postępowania. W dniu 28 stycznia 20005 r., Naczelny Sąd Administracyjny odroczył rozprawę na podstawie art. 109 p.p.s.a., z uwagi na niedoręczenie zawiadomienia uczestniczce postępowania A. Z. Postanowieniem z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1033/04 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie z uwagi na śmierć uczestnika – A. Z. W dniu 30 października 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie sądowe, gdyż zaistniała przesłanka określona w art. 128 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (postanowienie Sądu Rejonowego w Toruniu, XI Wydział Cywilny, z dnia 26 czerwca 2003 r., sygn. akt XI Ns 1049/03, o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej A. Z. przez jej syna, J. Z.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej wskazano, że zachodzą okoliczności wymienione w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż skarżącej nie doręczono skargi D. i L. K. oraz odpowiedzi organu na skargę. Faktycznie w aktach Sądu I instancji nie ma dowodów, że ww. pisma zostały doręczone inwestorowi, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z tego powodu, nie można uznać, że strona została pozbawiona możności obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Istotne jest, że uczestnik postępowania "[...]" Sp. z o.o. w T. został prawidłowo powiadomiony o terminie rozprawy przed Sądem I instancji, jednak nie uczestniczył w rozprawie. Niewątpliwie niedoręczenie uczestnikowi postępowania sądowoadministracyjnego skargi i odpowiedzi na skargę przed terminem rozprawy, jest poważnym zaniedbaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, jednak to co najwyżej ogranicza ale nie pozbawia strony możności obrony swych praw. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Jak słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułował szereg zarzutów i wątpliwości w stosunku do zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jednak wszystkie te zarzuty i wątpliwości Sądu są całkowicie gołosłowne, nieuzasadnione. Sąd podobnie jak w skardze stawia zarzuty, nie starając się wyjaśnić, czy są uzasadnione w świetle materiałów sprawy. Tymczasem zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, wystarczyło chociażby zarzuty skargi skonfrontować z faktami wynikającymi z akt sprawy i przeanalizować ich zasadność. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi zbiór powinności, jakie ciążą na organie wydającym pozwolenie na budowę, jednak Sąd nie wyjaśnia, czy te obowiązki wynikające z przepisów prawa organy wykonały, czy też nie, ale przyjmuje bez sprawdzenia, że np.: – przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę nie sprawdzono zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), – projektowana zabudowa nie jest kontynuacją funkcji i cech dotychczasowej zabudowy (art. 4 Prawa budowlanego), – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie zbadano zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami nie tylko techniczno-budowlanymi ale również z art. 4 prawa budowlanego. Są to wszystko tezy zaczerpnięte ze skargi, których prawdziwości nie sprawdzono, czego powinien dokonać Sąd w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości, który zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polega na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Całe uzasadnienie zaskarżanego wyroku jest w takiej formie zredagowane. Przypomina to raczej komentarz do poszczególnych przepisów Prawa budowlanego, a nie uzasadnienie wyroku, w którym Sąd powinien w oparciu o materiały sprawy wyjaśnić, czy organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W skarżonym wyroku takiej analizy brak, lecz z góry się zakłada, że "organy administracji nie przeprowadziły postępowania w ww. zakresie", "organy nie zbadały czy ..." itp. Tego typu stwierdzenia nie poparte żadną analizą i odwołaniem się do konkretnych materiałów dowodowych nie mają żadnej wartości, świadczą o pozornie przeprowadzonej przez Sąd kontroli działalności administracji publicznej. Poza tym takie rozstrzygnięcie Sądu, nie poparte żadnymi dowodami jest wyraźnie subiektywne i jednostronne, gdyż Sąd staje się rzecznikiem strony skarżącej, na co też zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. Aby zarzucić zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, naruszenie przepisów art. 7, 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. muszą być ku temu podstawy, musi to wynikać z akt sprawy, a poza tym, jeżeli nawet takie naruszenia przepisów postępowania miały miejsce w rzeczywistości to należy rozważyć, czy mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien rozważyć na ile zarzuty zawarte w skardze D. i L. K. wynikają z ich interesu prawnego w tej sprawie, czyli w jakim zakresie służy im ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Poza tym, skoro od kilku lat budynki mieszkalne wzniesione na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] 2000 r. są zasiedlone, gdyż inwestycja ta uzyskała pozwolenie na użytkowanie, co wynika z akt sprawy, Sąd powinien również rozważyć, czy ochrona interesów D. i L. K. w pewnym zakresie nie powinna być realizowana na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.