II OSK 1801/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz ( spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty M. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 562/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 maja 2021 r. nr IF-VII.7840.4.19.2021.BZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasayjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 25 stycznia 2022 r., II SA/Lu 562/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. (dalej: skarżąca) na decyzję Wojewody Lubelskiego z 27 maja 2021 r. nr IF-VII.7840.4.19.2021.BZ utrzymującą w mocy decyzję Starosty Puławskiego z 23 marca 2021 r. znak: AB.6740.9.164.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Wspólnocie M. w P. pozwolenia na rozbudowę i remont balkonów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w P., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) i zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota M. w P. (dalej: skarżąca kasacyjnie), zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania poniesionych w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu II instancji uchylił zaskarżoną decyzję, pomimo tego, iż była ona prawidłowa i odpowiadała przepisom prawa, co skutkować powinno oddaleniem skargi w całości; II. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca kasacyjnie jako inwestor na moment wydawania zaskarżonej decyzji nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wobec wstrzymania wykonania, w dniu 30 lipca 2020 r., uchwał nr 4/2020 o wyrażeniu zgody na wykonanie rozbudowy i remontu oraz nr 5/2020 o upoważnieniu Wspólnoty do wykonania tych prac, mocą postanowienia Sądu Okręgowego w Lublinie I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. I C 523/20, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Wspólnota wykazała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zarówno na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak i w toku całego postępowania administracyjnego, co skutkować powinno uznaniem, że spełniła wszystkie wymogi do uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji – oddaleniem skargi w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie, stwierdzić należało, że jest on chybiony. Materialnoprawną podstawę przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: u.p.b.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z art. 29-31, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Według art. 3 pkt 7 u.p.b. przez roboty budowlane rozumieć należy zarówno budowę, jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 4 u.p.b. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli spełnione zostaną wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 u.p.b. Powyższe oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany i w razie spełnienia ustalonych przez ustawodawcę warunków właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. W art. 35 ust. 1 u.p.b. określony został zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. stanowi z kolei, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 u.p.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Podkreślenia wymaga, że o ile dla uzyskania pozwolenia na budowę nie jest konieczne udowodnienie przez inwestora, iż prawo to rzeczywiście mu przysługuje, gdyż w tym względzie, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b., wystarczające jest złożenie stosownego oświadczenia, to jednak należy też przyjąć, że pozwolenie na budowę może być wydane jedynie temu, kto faktycznie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na okoliczność, że w niniejszej sprawie inwestorem jest wspólnota mieszkaniowa, zgodę na wykonanie inwestycji polegającej na rozbudowie i remoncie balkonów muszą wyrazić członkowie wspólnoty w formie uchwały, albowiem jest to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu (art. 22 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali – Dz. U. z 2021 r. poz. 1048). W dniu 25 marca 2020 r. członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej podjęli uchwały: nr 4/2020 o wyrażeniu zgody na wykonanie rozbudowy oraz remontu balkonów i upoważnieniu Zarządu Wspólnoty do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zebrania ofert, prowadzenia negocjacji lub innej formy wyłonienia potencjalnych wykonawców robót budowlanych polegający na remoncie oraz rozbudowie balkonów oraz nr 5/2020 w sprawie upoważnienia Zarządu Wspólnoty do uzyskania decyzji administracyjnych niezbędnych do wykonania rozbudowy i remontu balkonów. W dniu 30 marca 2020 r. skarżąca kasacyjnie Wspólnota wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W dniu 27 lipca 2020 r. Starosta wydał decyzję udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę. Równocześnie do toczącego się postępowania administracyjnego, skarżąca (oraz E. C. i M. T.) zaskarżyli powyższe uchwały do Sądu Okręgowego I Wydział Cywilny w Lublinie, który postanowieniem z 30 lipca 2020 r., sygn. akt I C 523/20, udzielił zabezpieczenia ich roszczenia przez wstrzymanie wykonania tych uchwał do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. Postanowienie to zostało następnie zaskarżone zażaleniem wniesionym w dniu 5 października 2020 r. przez skarżącą kasacyjnie Wspólnotę. W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z art. 741 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1575; dalej: k.p.c.) na postanowienie sądu I instancji w przedmiocie zabezpieczenia przysługuje zażalenie. Wniesienie zażalenia nie wstrzymuje jednak wykonania zaskarżonego postanowienia. Postanowienie sądu w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia jest natychmiast wykonalne, co wynika z art. 396 k.p.c. a contrario. Sąd może jednak, stosując art. 396 w zw. z art. 13 § 2, wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia, jednakże w niniejszej sprawie nie miało to miejsca. Od zasady, że wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia, k.p.c. przewiduje wyjątki. I tak z przepisu art. 742 § 3 k.p.c. jasno wynika, że wstrzymanie dotyczy wyłącznie postanowień uchylających lub zmieniających postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia (zob. postanowienie SN z 4 września 2009 r., I CZ 83/09). W przedmiotowej sprawie nie mamy jednak do czynienia z zażaleniem na postanowienie o uchyleniu lub zmianie postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia, ale z zażaleniem na postanowienie o udzieleniu takiego zabezpieczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że wniesienie zażalenia na postanowienie zabezpieczające, wbrew stanowisku organów obu instancji, nie powodowało bezskuteczności udzielonego zabezpieczenia. W świetle przytoczonych przepisów wniesienie przez Wspólnotę zażalenia na postanowienie Sądu Okręgowego I Wydział Cywilny w Lublinie z 30 lipca 2020 r., sygn. akt I C 523/20 nie spowodowało bowiem, że zabezpieczenie upadło i stało się bezskuteczne. Tym samym, uchwały podjęte przez członków Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażające zgodę na wykonanie rozbudowy oraz remontu balkonów i upoważnieniu zarządu Wspólnoty do przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie i uzyskania wymaganych decyzji administracyjnych, nie wywołują skutków prawnych do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w sprawie sygn. akt I C 523/20. Sąd I instancji słusznie uznał zatem, że Wspólnota, działająca jako inwestor, w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie z 30 lipca 2020 r., sygn. akt I C 523/20, oznaczało bowiem, że przez ten okres (tj. do zakończenia postępowania o uchylenie uchwał nr: 4/2020 i 5/2020) Wspólnota nie posiada wymaganej zgody większości jej członków na realizację spornej inwestycji, a zatem nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na powyższe w dacie orzekania przez organ II instancji nie został spełniony warunek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b., a Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. Tym samym, również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. okazał się bezzasadny. Sąd I instancji prawidłowo bowiem stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, co z kolei skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a. (podobnie jak norma z art. 151 p.p.s.a.) jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ma charakter wynikowy i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze ogólnym i wynikowym, która określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. odnosi się do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i określa zakres sądowej kontroli działalności organów administracji. Do naruszenia art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia. W tej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji miała miejsce i powyższy zarzut jest całkowicie chybiony. O naruszeniu powyższych przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.