II OSK 1801/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant: asystent sędziego Monika Ziębicka, po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 340/23 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2023 r. nr WI-I.7840.3.60.2022.LS w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 340/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako skarżąca lub Spółka) na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2023 r. znak: Wl-I.7840.3.60.2022.LS w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Po przeanalizowaniu zgłoszenia Spółki dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu innego urządzenia reklamowego usytuowanego na ślepej ścianie budynku Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2021.2351 ze zm., zwanej dalej P.b.), zgłosił sprzeciw wobec planowanych robót budowlanych. Uznał bowiem, że uchwała Rady Miasta Krakowa nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (zwanej dalej uchwałą krajobrazową) wyklucza umieszczenie oświetlenia urządzeń reklamowych od tyłu. W wyniku złożonego przez Spółkę odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z 5 stycznia 2023 r. znak: Wl-I.7840.3.60.2022.LS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił stanowisko Prezydenta, że planowane roboty budowlane polegające na zainstalowaniu urządzenia reklamowego w postaci kasetonu ściennego o powierzchni nie przekraczającej 12 m2, oświetlonego od wewnątrz, są niedopuszczalne z uwagi na naruszenie § 9 ust. 2 uchwały krajobrazowej oraz uchwały nr CXIV/3010/18 z dnia 24 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego". Przepis ten stanowi, że urządzenia reklamowe mogą być podświetlone przy zastosowaniu światła barwy białej. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Prezydenta, że podświetlenie może być zgodnie z uchwałą krajobrazową umieszczone wyłącznie od zewnątrz. Wyjaśnił, że termin podświetlenie ma szersze znaczenie i oznacza, że może być ono umieszczone z dowolnej strony. Jednakże zaproponowane przez inwestora rozwiązanie powoduje w rzeczywistości emisję wielobarwnych treści reklamowych, a to jest sprzeczne z § 9 ust. 2 tej uchwały. Podkreślono, że przepisy uchwały krajobrazowej należy stosować ściśle zgodnie z celem uchwały, a kwestie tablic lub urządzeń reklamowych w formie wyświetlaczy w sposób szczególnie dotkliwy ingerują w krajobraz oraz komfort mieszkańców, a także w bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Brak wskazania w uchwale co należy rozumieć pod pojęciem "podświetlenie" nie pozwala na dowolną interpretację § 9 ust. 2 uchwały. Zdaniem organu należało uwzględnić również zakaz lokalizowania urządzeń reklamowych z wykorzystaniem projekcji świetlnych, określony w § 9 ust. 8 uchwały krajobrazowej. Projekcja świetlna to nic innego jak wyświetlanie obrazów i treści reklamowych, która w tym przypadku odbywa się na powierzchni ekspozycji urządzenia reklamowego - wypukłego poliwęglanu. Nośnik ten stanowi ekran projekcyjny, z którego wyświetlane treści oddziałują w przestrzeń publiczną Miasta Krakowa. Organ stwierdził, że zgłaszane inne urządzenie reklamowe zintegrowane z wewnętrzną instalacją oświetleniową powoduje wyświetlanie obrazu, w postaci projekcji świetlnej zamieszczonego na tym urządzeniu plakatu. Ustalone w uchwale krajobrazowej standardy decydują o harmonii i porządku przestrzennym Miasta Krakowa, mają na celu ochronę istniejącej struktury przestrzennej, tradycji miejsca, istniejących wartościowych lub zabytkowych obiektów i układów urbanistycznych. Przepisy uchwały mają stanowić środek prewencyjny ograniczający sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeni publicznej, za pomocą którego będzie możliwe przeciwdziałanie zawłaszczeniu przestrzeni publicznej. Obowiązujące przepisy uchwały krajobrazowej należy w takim przypadku stosować ściśle z celem uchwały, aby funkcjonowanie tego prawa na terenie Krakowa było skuteczne. Przedmiotowe urządzenie reklamowe stanowi znaczącą ingerencję w przestrzeń publiczną Krakowa, gdyż wykorzystuje ekspozycję plakatu w postaci projekcji świetlnej, która nie podlega ochronie. W tym zakresie wprowadzono w uchwale krajobrazowej zakaz lokalizowania takich urządzeń reklamowych (§ 9 ust. 8 uchwały krajobrazowej). Odnosząc się do obowiązującej na terenie inwestycji uchwały nr CXIV/3010/18 z dnia 24 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego" organ odwoławczy zauważył, że w § 11 tej uchwały występuje zakaz lokalizacji wielkogabarytowych urządzeń i obiektów reklamowych. Zgłaszane urządzenie reklamowe należało zakwalifikować jako wielkogabarytowe trójwymiarowe urządzenie reklamowe, ponieważ co najmniej jeden z jego wymiarów przekracza 1,5 m (§ 4 ust.1 pkt. 18b planu). Skarżąca Spółka wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając, że zgłoszone zamierzenie nie jest sprzeczne z przywołanymi przepisami uchwały krajobrazowej Miasta Krakowa oraz, że zastosowano błędną jej wykładnię uznając, że inne urządzenie reklamowe i inna tablica reklamowa może być podświetlona tylko od zewnątrz, a wewnętrzne oświetlenie zastosowane w urządzeniu oznacza, że jest to już projekcja świetlna. Podniesiono też błąd w ustaleniach stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę, uznając, że organy orzekające w sprawie zasadnie stwierdziły sprzeczność planowanego urządzenia reklamowego z zapisami uchwały krajobrazowej i zgłaszając w zakresie planowanych robót budowlanych sprzeciw stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.2351 ze zm.). Sąd wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 2 uchwały krajobrazowej "dopuszcza się podświetlenie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w ust. 1 przy zastosowaniu światła barwy białej". Odnosząc się do istoty sporu w niniejszej sprawie tj. czy zaproponowany przez inwestora sposób oświetlenia planowanej ekspozycji reklamowej umieszczonej na eliptycznej powierzchni w ten sposób, że światło przenika od wewnątrz reklamy i stamtąd jest emitowane na zewnątrz – jest sprzeczny z zapisami cytowanej uchwały, Sąd zauważył, że prawdą jest, że uchwała nie definiuje terminu "podświetlenie", ani też nie uszczegóławia dopuszczalnych cech, jakim powinno odpowiadać planowane oświetlenie reklam. Interpretacja tego pojęcia powinna odbyć zatem ze zwyczajowym rozumieniem tego pojęcia oraz z celem uchwały. Przez podświetlenie należy rozumieć skierowanie padającego światła na dany przedmiot w celu jego wyeksponowania, przy czym światło może być skierowane z różnych stron. Mając na uwadze cele uchwały krajobrazowej wskazane wyraźnie w jej § 3 Sąd stwierdził, że przepisy tej uchwały stanowią środek prewencyjny ograniczający możliwość sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w miejscach i w sposób zanadto ingerujący w przestrzeń publiczną, powodując nadmierne zawłaszczenie tej przestrzeni i powodując zarówno uciążliwość dla mieszkańców, jak i zmniejszając bezpieczeństwo ruchu drogowego, nadmiernie przyciągając uwagę przechodniów i kierowców. Szczególną uwagę należy zwrócić na regulację zawartą w § 9 ust. 8 uchwały, statuującą "zakaz lokalizowania tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych z wykorzystaniem projekcji świetlnych i elementów ruchomych lub emitujących światło o zmieniającym się natężeniu (błyskowe lub pulsujące), takich jak: telebimy, ekrany LED, LCD". Sąd uznał, że zaproponowany przez inwestora sposób umieszczania oświetlenia, który w związku z eliptycznym kształtem powierzchni reklamowej powoduje, że światło nie jest rzucane na tą reklamę, lecz przenika powierzchnię reklamową od środka, powodując emisję obrazu na zewnątrz, stanowi, bądź co najmniej zbliża się do zabronionej "projekcji świetlnej". W efekcie tego podświetlenia, obraz staje się zbyt intensywny i powoduje nadmierne zawłaszczenie przestrzeni publicznej, czemu jak wskazano powyżej, uchwała ma zapobiegać. Wyrażenie zgody na taką reklamę, która choć nie jest formą telebimu, lecz wywołuje zbliżony efekt poprzez de facto wyświetlenie obrazu, podnosząc w ten sposób jej widoczność, naruszałoby harmonię i porządek przestrzenny miasta. Sąd nie zgodził się z zarzutem naruszenia przez organy § 9 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 uchwały krajobrazowej poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że inne urządzenie reklamowe może być podświetlone tylko od zewnątrz. Zdaniem Sądu, choć w uchwale nie sprecyzowano tego, gdzie może być umieszczone podświetlenie, zakazana jest jednak projekcja obrazu, a taki efekt uzyskuje inwestor pomimo tego, że nie stosuje wykluczonych wprost telebimów, czy ekranów LED i LCD. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.2000 ze zm., zwanego dalej K.p.a.) statuujących zasadę praworządności, prawdy obiektywnej oraz zobowiązujące organy do wyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego, tym bardziej, że w żaden sposób nie zostały one skonkretyzowane. Biorąc natomiast pod uwagę, że postępowanie koncentrowało się na badaniu dopuszczalności zgłoszenia budowlanego, trudno organowi zarzucić zaniechanie na etapie postępowania dowodowego. Wbrew twierdzeniom skargi, organ odwoławczy poprawnie skonstruował uzasadnienie decyzji, przedstawiając motywy rozstrzygnięcia oraz przybliżając jego podstawę prawną, spełniając tym samym wymogi sprecyzowane w art. 107 § 1 K.p.a. Fakt, że wynik rozstrzygnięcia jest dla strony skarżącej niekorzystny, nie świadczy o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów administracyjnych, wyrażonej w art. 8 K.p.a. K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie: 1. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji braku niezgodności inwestycji z przepisami uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (zwanej dalej "uchwałą reklamową"); 2. § 9 ust. 1 pkt 7 oraz § 9 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (zwana dalej "uchwałą reklamową") poprzez błędną wykładnię tj: niezasadne przyjęcie, że inne urządzenie reklamowe i inna tablica reklamowa może być podświetlona tylko od zewnątrz, a wewnętrzne oświetlenie zastosowane w urządzeniu oznacza że jest to projekcja świetlna, a w konsekwencji stwierdzenie, że "zaproponowany przez inwestora sposób umieszczania oświetlenia, który w związku z eliptycznym kształtem powierzchni reklamowej powoduje, że światło nie jest rzucane na tą reklamę, lecz przenika powierzchnię reklamową od środka, powodując emisję obrazu na zewnątrz, stanowi, bądź co najmniej zbliża się do zabronionej "projekcji świetlnej", że "wyrażenie zgody na taką reklamę, która choć nie jest formą telebimu, lecz wywołuje zbliżony efekt poprzez de facto wyświetlenie obrazu (...)"; 3. art. 135 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, albowiem naruszyły one przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że są spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji zgłaszającej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu innego urządzenia reklamowego usytuowanego na ścianie ślepej budynku, co podnosiła skarżąca kasacyjnie; 5. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi; 6. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem; 7. art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi; 8. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. Sp. z o. o. z siedzibą w K. ma usprawiedliwione podstawy. Zasadnie Sąd I uznał, że uchwała krajobrazowa nie określa sposobu podświetlenia tablicy reklamowej. Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Z uchwały krajobrazowej nie wynika zakaz podświetlania urządzenia reklamowego w proponowany przez inwestora sposób. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że proponowany przez inwestora sposób oświetlenia "stanowi lub co najmniej zbliża się" do zabronionej uchwałą "projekcji świetlnej"(§ 9 ust. 8 uchwały krajobrazowej), gdyż w efekcie tego podświetlenia obraz staje się zbyt intensywny i powoduje nadmierne zawłaszczenie przestrzeni publicznej czemu uchwała ma zapobiegać. Podświetlenie, zdaniem Sądu, powoduje emisję obrazu na zewnątrz i stanowi bądź co najmniej zbliża się do zabronionej "projekcji świetlnej". Twierdzenie, że efekcie tego podświetlenia obraz staje się zbyt intensywny i powoduje nadmierne zawłaszczenie przestrzeni jest twierdzeniem dowolnym i nie popartym żadnymi dowodami. Uchwała krajobrazowa wprowadza różnego rodzaju ograniczenia w tym ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej określając zasady umieszczania tablic reklamowych, bilbordów i urządzeń reklamowych. Wykładnia przepisów wprowadzających tego rodzaju zakazy powinna być wykładnią ścisłą i zawężającą nie zaś wykładnią rozszerzającą. Nie można w wyniku wykładni formułować zakazów i ograniczeń, które nie wynikają wprost z przepisów uchwały krajobrazowej. Tymczasem Sąd I instancji dokonując wykładni przepisów uchwały i stwierdzając, że planowana przez inwestora przedsięwzięcie "stanowi lub co najmniej zbliża się do zabronionej uchwałą projekcji świetlnej" dokonał wykładni rozszerzającej przepisów uchwały krajobrazowej. Nawet jeśli przyjąć, jak twierdzi Sąd I instancji, że proponowany przez inwestora sposób oświetlenia "stanowi lub co najmniej zbliża się" do zabronionej uchwałą "projekcji świetlnej" to jednak taką projekcją nie jest. W konsekwencji nie można do tego sposobu oświetlenia stosować ograniczeń związanych z zakazem stosowania projekcji świetlnej. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że wskazał on jako argument przemawiający za wniesieniem sprzeciwu okoliczność, że w sprawie ma zastosowanie uchwała NR CXIV/3010/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "REJON ALEI IGNACEGO DASZYŃSKIEGO". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z uwagi na wymiary tablica reklamowa jest tablicą wielkogabarytową, a montowanie takich reklam jest zabronione na terenie objętym miejscowym planem. Wskazano przy tym błędnie, że wynika to z § 11 miejscowego planu podczas gdy przepis ten reguluje kwestie podziału działek. Jednakże ww. plan rzeczywiście zawiera przepisy ograniczające wymiary tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych. Sąd I instancji nie dokonał z urzędu oceny zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia przepisów uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2018 r. NR CXIV/3010/18. Tymczasem dla ustalenia możliwości realizacji opisanego w zgłoszeniu urządzenia reklamowego konieczne jest dokonanie oceny jego zgodności z przepisami ww. uchwały. Oceny tej dokonać powinien Sąd I instancji, by zapewnić inwestorowi możliwość zaskarżenia wydanego rozstrzygnięcia do sądu II instancji jeśli w jego ocenie będą zachodziły podstawy do takiego zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. ----------------------- 8