II OSK 1816/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1812/19 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2019 r. nr DON.7100.89.2019.MGN w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1812/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 10 czerwca 2019 r. znak DON.7100.89.2019.MGN. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 28 lutego 2019 r., odmawiającą na wniosek A. K., stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu (zwanego dalej: PINB) z 26 września 2016 r. nr 149/2016. W skardze kasacyjnej A. K. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.- poprzez błędne uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 26 września 2016 r., podczas gdy ww. decyzja została skierowana do A. K., który nie jest obecnie i nie był właścicielem nieruchomości położonej w S. przy ul. (...) w dniu wydawania przez PINB decyzji, co czyni ww. decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji PINB, podczas gdy spełnienie obowiązku rozbiórki spowoduje naruszenie konstrukcji (substancji) budynku położonego przy ul. (...) w S., co może doprowadzić do katastrofy budowlanej, a ponadto uniemożliwi korzystanie przez A. K. - właściciela, z części nieruchomości, która została wybudowana w oparciu o uzyskane uprzednio decyzje wymagane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji PINB pomimo, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały i w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i art. 138 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie oraz jego dowolną ocenę, w szczególności w zakresie treści opinii sporządzonej przez mgr inż. E. E. z dnia 24 stycznia 2018 r., a przez to błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji PINB na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości położonej w S. przy ul. (...), a przez to niewyjaśnienie czy decyzja PINB była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarga powinna być uwzględniona z uwagi na stwierdzenie uchybień dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji GINB oraz WINB. 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż A. K. zobowiązany jest do wykonania decyzji PINB tj. rozbiórki samowolnie dobudowanych do budynku mieszkalnego - korytarza-garderoby (służącego jako lokal użytkowy) oraz klatki schodowej podczas, gdy skarżący nie jest obecnie i nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu wydawania decyzji przez PINB. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji WINB, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Przechodząc do rozpoznania złożonej w sprawie skargi kasacyjnej wyjaśnić w pierwszej kolejności trzeba, że poddana kontroli Sadu I instancji decyzja zapadła w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, służącej realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Szczególnego podkreślenia w realiach niniejszej sprawy wymaga, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym, bowiem dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ nie gromadzi na nowo materiału dowodowego, orzekając co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli, a więc materiałów, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie dokonuje nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11; z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12; z dnia 27 lipca 2022 r., II OSK 2363/19; http://orzeczena.nsa.gov.pl). Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżących kasacyjnie, iż Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organy w sposób niewyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dlatego też zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. okazały się niezasadne. Sąd I instancji dokonał także prawidłowej kontroli decyzji GINB w zakresie braku podstaw do stwierdzenia, że decyzja PINB z 26 września 2016 r. dotknięta była wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki (wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., II OSK 1365/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyroki NSA z 3 marca 2020 r., II OSK 150/19; z 5 lutego 2019 r., II OSK 606/17, z 14 grudnia 2017 r. ,II OSK 688/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji okoliczności takie jak konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. Mając na uwadze tak rozumiane kryteria niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., należy uznać ocenę powyższej przesłanki, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji za trafną. Argumentacja skarżącego kasacyjnie koncentruje się na próbie wykazania niewykonalności decyzji wynikającej z trudności technicznych w wykonaniu rozbiórki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego , ewentualne trudności w realizacji rozbiórki, nie świadczą o jej trwałej niewykonalności decyzji. Trafnie zauważył Sad I instancji, iż nawet znaczny stopień trudności przy wykonywaniu obowiązku rozbiórki obiektu stanowiącego samowolę budowlaną, nie usprawiedliwia twierdzenia o niewykonalności decyzji PINB. Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Niezasadny okazały się zatem zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 p.b., w ramach którego skarżący kasacyjnie stara się wykazać, iż to nie on powinien być adresatem decyzji rozbiórkowej. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu pokreślenia wymaga, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Skarżący kasacyjnie dąży natomiast do ponownej weryfikacji tego wyboru, nie wskazując jednocześnie, iż decyzja PINB w tym zakresie dotknięta jest którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.