II OSK 182/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 37/24 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2023 r. nr 1028/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku - powiększenia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.S. (dalej: "skarżąca") na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "DWINB") z 30 października 2023 r. nr 1028/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki samodzielnie wykonanej rozbudowy budynku – powiększenia lokalu mieszkalnego, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej D.S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." naruszenie: 1. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej "p.b." polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i błędnym przyjęciu, że doszło do ziszczenia się przesłanki nieuiszczenia w terminie prawomocnie ustalonej opłaty legalizacyjnej, podczas gdy organy administracyjne samowolnie nie rozpoznały sprawy w tym przedmiocie w ramach toku instancji, mimo złożonego przez skarżącą merytorycznego środka zaskarżenia, 2. art. 3 § 1 w zw. z art 151 p.p.s.a. poprzez nienależytą kontrolę toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji publicznej, w ramach którego bezpodstawnie nie rozpoznano środka zaskarżenia skarżącej na rozstrzygnięcie co do ustalenia opłaty legalizacyjnej, ze względu na całkowicie niezrozumiałe naprowadzenie skarżącej, iż jej pismo nie jest zażaleniem, lecz wnioskiem o ulgę w nałożonej już rzekomo opłacie legalizacyjnej, pomimo że treść pisma skarżącej z 30 sierpnia 2021 r. merytorycznie kwestionowała opłatę co do zasady (pismo było w istocie zażaleniem) i zostało ono złożone w terminie właściwym dla zażalenia według właściwości i jako najdalej idące powinno zostać rozpoznane w pierwszym rzędzie (czego w ogóle nie dokonano z winy organu), 3. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 p.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że powyższy przepis należy rozumieć jako obligatoryjny nakaz orzeczenia nakazu rozbiórki w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej przez stronę. Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: "PINB") nr 1709/2023 z 5 września 2023 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samodzielnie wykonanej rozbudowy budynku – powiększenia lokalu mieszkalnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła, że w sprawie nie doszło do prawomocnego ustalenia opłaty legalizacyjnej, gdyż nie rozpoznano zażalenia złożonego przez skarżącą na postanowienie PINB z 13 sierpnia 2021 r. nr 1941/2021, w którym ustalono wobec skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 100 000 zł w zw. z powiększeniem lokalu mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła, że organ wzywając do sprecyzowania czy pismo skarżącej z 30 sierpnia 2021 r. należy traktować również jako zażalenie na postanowienie z 13 sierpnia 2021 r. w żadnym momencie nie postawił skarżącej wobec konieczności wyboru alternatywnego środka prawnego zmierzającego do uchylenia opłaty legalizacyjnej – dał jedynie możliwość ich kumulacji. Następnie wobec nieznajomości prawa przez skarżącą doszło do "zmiany procedury" wniosku na niekorzyść skarżącej. W konsekwencji, wbrew woli skarżącej nie rozpoznano zażalenia lecz wniosek o umorzenie należności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Niesporne ustalenia faktyczne zaistniałe w sprawie wskazują, że wobec stwierdzenia, prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową budynku przy ulicy [...] we W. i powiększeniem lokalu mieszkalnego nr [...] wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 100 000 zł i zobowiązał skarżąca do wpłaty ww. kwoty w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Wobec braku uiszczenia opłaty skarżącą zobowiązano do rozbiórki samodzielnie wykonanej rozbudowy budynku. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do prawomocnego ustalenia opłaty legalizacyjnej podczas, gdy organy nie rozpoznały złożonego przez skarżącą zażalenia od postanowienia, w którym określono ww. opłatę. Powyższą argumentację należy odrzucić jako oczywiście błędną. W ocenie Sądu wobec treści wniesionego przez skarżącą pisma złożonego w terminie do złożenia zażalenia obowiązkiem organu było podjęcie czynności wyjaśniających w kierunku ustalenia, czy stronie chodzi o uruchomienie dalszego, dopuszczalnego prawnie etapu postępowania. W orzecznictwie sygnalizuje się wyraźnie o obowiązku organu ustalenia rzeczywistej treści żądania. Jeżeli występują wątpliwości co do treści żądania strony, to organ powinien podjąć działania w celu wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru osoby wnoszącej podanie. Samodzielne doprecyzowanie przez organ treści pisma strony może prowadzić do zmiany żądania wbrew intencji osoby składającej pismo. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania decyduje ostatecznie strona. W tych okolicznościach wniesienie przez skarżącą pisma z 30 sierpnia 2021 r. (dotyczącego umorzenia opłaty legalizacyjnej) w terminie do złożenia zażalenia na postanowienie dotyczące ustalenia tej opłaty uprawniało organ do zwrócenia się o doprecyzowanie treści żądania zawartego w ww. piśmie. Wobec powyższego DWINB zasadnie zwrócił się do skarżącej (pismo z 4 października 2021 r.) o sprecyzowanie, czy pismo z 30 sierpnia 2021 r. należy traktować również jako zażalenie na postanowienie z 13 sierpnia 2021 r., czy jedynie jako wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na powyższe skarżąca w piśmie z 11 października 2021 r. wyjaśniła, że wniosek z 30 sierpnia 2021 r. "jest jedynie wnioskiem o umorzenie opłaty legalizacyjnej w trybie art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej". Żądanie zostało zatem sformułowane w sposób jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, że skarżąca zrzekła się traktowania swojego pisma jako zażalenia. Nie można zatem w takiej sytuacji zarzucić organowi, że dokonał niekorzystnej dla strony wykładni jej oświadczeń woli. Przeciwnie, wobec dokonanego przez skarżąca wyboru organ nie mógł postąpić inaczej i wszczął postępowanie o udzielenie ulgi w zapłacie opłaty legalizacyjnej. Decyzją z 28 kwietnia 2022 r. Wojewoda Dolnośląski odmówił skarżącej wnioskowanego umorzenia ww. należności. Następnie Minister Finansów utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 27 stycznia 2023 r., sygn. VII SA/Wa 2344/22 oddalił skargę na decyzję Ministra. Niezasadnym jest zatem zarzut dotyczący braku ustalenia prawomocnej opłaty legalizacyjnej, a w konsekwencji naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 p.b. Nie ma również racji skarżąca, wskazując że art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 3 p.b. nie stanowi obligatoryjnego nakazu orzeczenia rozbiórki w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej przez stronę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 p.b. (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazują rozbiórkę obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że skarżąca nie uiściła opłaty legalizacyjnej w terminie, mimo że decyzja odmawiająca umorzenia ww. należności poddana była kontroli sądu administracyjnego, który oddalił skargę (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2023 r., sygn. VII SA/Wa 2344/22). W tych okolicznościach organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Końcowo wskazać należy, że niezasługujący na uwzględnienie jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy przepis ma charakter ustrojowy, określa wyłącznie w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. W judykaturze wielokrotnie sygnalizowano, że niezadowolenie strony z wyniku tej kontroli nie oznacza, że sąd naruszył przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 275/20; 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16; 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18; 9 czerwca 2022, sygn. akt II GSK 319/19, źródło CBOSA. Por. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 33–74). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.