II OSK 1837/16

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3781/15 w sprawie ze skargi W. M. oraz E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W. M. oraz E. M. 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3781/15) po rozpoznaniu skargi W. M. oraz E. M. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2015 r. (znak [...]). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy ustaliło lokalizację ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego "Ursynów Południowy". Pismem z dnia 3 lutego 2015 r. W. M. i E. M. wniosły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności m.in. wskazanej wyżej decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r. Pismem z dnia 18 czerwca 2015 r. Kolegium wezwało pełnomocnika wnioskodawczyń do wykazania ich legitymacji prawnej. W odpowiedzi pełnomocnik wskazał, że decyzje te stanowiły jedne z przesłanek koniecznych do wydania w dniu [...] września 1975 r. decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i zostały powołane w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej. Przedmiotowe decyzji lokalizacyjne, jak również decyzja wywłaszczeniowa, miały za przedmiot prawo własności nieruchomości, które w dniu wywłaszczenia należało do poprzedników prawnych wnioskodawczyń. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] ustalającej lokalizację ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego "Ursynów Południowy". W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium powołało art. 61a k.p.a. oraz wskazało, iż koniecznym było ustalenie, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...], pochodzi od strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kolegium wskazało, iż powoływanie się przez skarżące na interes przyszły i niepewny, związany ze skutkami stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji, nie przesądza o tym, że przysługuje im legitymacja strony w tym postępowaniu. Wg SKO w Warszawie, skarżące nie powołały żadnego przepisu, który świadczyłby o ich interesie prawnym do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy W. M. i E. M. zarzuciły naruszenie art. 28 k.p.a, art. 61a k.p.a, art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 8 k.p.a oraz art. 6 Konwencji Europejskiej o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. Ponownie badając sprawę, SKO w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Nie podzieliło Kolegium stanowiska, że w każdym przypadku, gdy organ administracji podejmie jakiekolwiek czynności wyjaśniające w zakresie posiadania przymiotu strony, zobligowany jest do wszczęcia postępowania. Zdaniem SKO, z art. 61a K.p.a. wynika, iż wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61a k.p.a. następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. W przedmiotowej sprawie Kolegium po otrzymaniu wniosku zwróciło się do pełnomocnika wnioskodawczyń o wykazanie ich legitymacji prawnej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r. Skierowanie pisma do pełnomocnika oraz wydanie orzeczenia po otrzymaniu odpowiedzi, zdaniem organu jest podejmowaniem jednostkowych nieskomplikowanych czynności, mających na celu ustalenie legitymacji prawnej wnioskodawcy. Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy z poczynionych ustaleń w sposób oczywisty wynika, iż żądanie pochodzi od osoby niemającej interesu prawnego, organ odmawia wówczas wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a. Za nieuzasadniony Kolegium Odwoławcze uznało także zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Zauważyło, że pełnomocnik wezwany do wykazania legitymacji wnioskodawczyń podał, iż decyzje te stanowiły jedne z przesłanek koniecznych do wydania w dniu [...] września 1975 r. decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i zostały powołane w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej. Przedmiotowe decyzje lokalizacyjne, jak również decyzja wywłaszczeniowa, miały za przedmiot prawo własności nieruchomości, które w dniu wywłaszczenia należało do poprzedników prawnych wnioskodawczyń. Zdaniem organu, takie twierdzenie nie jest wystarczające dla uznania, że przysługuje wnioskodawczyniom legitymacja strony w tym postępowaniu. Powoływanie się przez skarżące na interes przyszły i niepewny, związany ze skutkami stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1973 r., nie jest wystarczające dla uznania, że posiadają legitymację strony w tym postępowaniu. Skarżące nie powołały żadnego przepisu, który stanowiłby o ich interesie prawnym do żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Organ wskazał, że nie stanowi wykazania interesu prawnego powoływanie się na posiadanie "ekspektatywy" nabycia prawa do nieruchomości, tj. złożenie wniosku o zwrot nieruchomości, albowiem ekspektatywa ma charakter wyłącznie przyszły i niepewny. Skarżące nie posiadają prawnorzeczowego tytułu do terenu objętego decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...], dlatego mogą być zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz jest to interes faktyczny, nieobjęty dyspozycją art. 28 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosły W. M. oraz E. M.. Zarzuciły naruszenie: art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) w związku z art. 29 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.), art. 28 k.p.a., art. 61 a k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, art. 8 k.p.a., art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3781/15) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2015 r. Sąd I instancji uznał, że orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1, w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przedwczesne przyjęcie, że brak jest podstaw do wszczęcia na wiosek skarżących postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Wg WSA w Warszawie, nie zasługuje na aprobatę argumentacja organu zmierzająca do wykazania przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] ustalającej lokalizację osiedla mieszkaniowego z usługami "Ursynów Południowy", że skarżące nie mają legitymacji strony. Te rozważania są przedwczesne, jako podjęte przed wszczęciem postępowania. Sąd I instancji podkreślił, że dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest pogląd, zgodnie z którym, przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być wydane wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie więc tej instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Podkreślił WSA w Warszawie, że wadliwe jest procedowanie polegające na tym, że na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadził postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dochodzi wówczas, gdy bezsprzecznie można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku legitymacji procesowej. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej następuje w przypadkach, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do złożenia takiego wniosku. W ocenie WSA w Warszawie nie ulega wątpliwości, iż stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Co do zasady, krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym. Nie można wobec tego wypowiadać się w tym przedmiocie w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej - wnioskodawcy. WSA w Warszawie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła sytuacja, w której organ powinien wypowiedzieć się o istnieniu legitymacji procesowej skarżących (bądź jej braku), po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a zatem w ramach postępowania nieważnościowego. Zalecił sąd I instancji aby SKO w Warszawie ponownie rozpatrzyło wniosek skarżących o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając wyrok ten w całości. Kwestionowanemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 61a par. 1 kpa w zw. z art. 28 kpa przez błędną wykładnię i uznanie, że SKO winno wypowiedzieć się o istnieniu legitymacji procesowej skarżących w ramach postępowania nieważnościowego; 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 par. 1 i art. 61a kpa poprzez uznanie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedwcześnie tj. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego uznało, iż wnioskodawczynie nie posiadają interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...].06.1973; b) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a par. 1 kpa poprzez błędne stwierdzenie, że rozstrzygnięcia Kolegium wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, podczas gdy Kolegium prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania, gdyż wnioskodawczynie nie wykazały posiadania przymiotu strony; c) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez sąd I instancji uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Strona skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Ewentualnie domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Jednocześnie SKO w Warszawie zrzekło się przeprowadzenia rozprawy przed NSA (art. 176 par. 2 p.p.s.a.). Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosły W. M. oraz E. M.. Domagały się oddalenia skargi kasacyjnej. Podkreśliły, że każdorazowe przeprowadzenie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego lub prawnego sprawy, uniemożliwia wydanie postanowienia na podstawie art. 61a K.p.a. Podjęcie przez organ czynności wyjaśniających prowadzi do wniosku, że status prawny wnioskodawczyń nie był jasny i oczywisty. Mogło to zostać dokonane w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Nie był usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. i art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przedwcześnie uznało, iż wnioskodawczynie (W. M. i E. M.) nie posiadają interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...].06.1973. Wbrew zarzutom stawianym sądowi I instancji, sąd ten dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonych w sprawie aktów administracyjnych stwierdzając, że nie odpowiadają one prawu. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli WSA w Warszawie było postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dopuszczalność zatem wydania tego rodzaju postanowienia, w oparciu o stwierdzenie wystąpienia przesłanki, iż żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną, zależało będzie od tego, czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz czy konieczne jest dokonanie szerszej analizy prawnej w zakresie zbadania legitymacji procesowej wnioskodawcy. Jedynie w przypadku oczywistego braku tego przymiotu po stronie wnoszącego żądanie, zasadnym będzie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jeżeli jednak okoliczności przedstawione we wniosku wykazują wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca dysponuje legitymacją procesową, wówczas niezbędne i konieczne będzie dokładne zbadanie i wyjaśnienie tej kwestii, co dobywać się winno w ramach postępowania wszczętego wnioskiem. Niewątpliwie, w złożonym w tej sprawie żądaniu stwierdzenia nieważności wskazany został kontekst prawny sprawy, akcentujący wolę podważenia decyzji wywłaszczeniowej wydanej względem poprzedników prawnych wnioskodawczyń. Powyższe nakazywało skrupulatnie ocenić kwestię legitymacji procesowej stron, tym bardziej w sytuacji, gdy trybem nadzwyczajnej weryfikacji objęto akt (decyzję) o ustaleniu lokalizacji ulic, który nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach i obowiązkach konkretnego, indywidualnego podmiotu. W tej sytuacji, ocena kwestii legitymacji procesowej wnioskodawczyń wymaga stosownych rozważań i ocen. Warunkujący bowiem tę legitymację "interes prawny" (art. 28 k.p.a.) jest pojęciem niezwykle pojemnym, które każdorazowo winno być badane (ustalane) indywidualnie na gruncie każdej sprawy. Jak przy tym wyżej wskazano, konieczność przeprowadzenia szerszej analizy prawnej, co do legitymacji procesowej wnioskodawcy, nie uprawnia organu administracji publicznej do zastosowania art. 61 a par. 1 K.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie sądu I instancji, jako podzielające to zapatrywanie, ocenić zatem należało jako prawidłowe i nienaruszające także art. 28 k.p.a. Trafnie sąd I instancji zalecił, aby prowadzący postępowanie organ administracji publicznej wypowiedział się o istnieniu legitymacji procesowej skarżących (bądź jej braku), po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, tj. w ramach postępowania nieważnościowego. Nie jest uzasadniony także zarzut dotyczący naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. Sporządzone uzasadnienie wyroku przedstawia rozumowanie sądu I instancji w sposób pozwalający poddać je kontroli instancyjnej. Uzasadnienie to odpowiada wymogom przewidzianym w powołanym wyżej przepisem. Zawiera w szczególności przedstawienie stanu sprawy, zarzutów powołanych w skardze, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia i w sposób dostateczny podstawę tę wyjaśnia. Nie można przypisać uzasadnieniu temu wadliwości zarzucanej w skardze kasacyjnej. Z przedstawionych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji). Zgodnie z tym przepisem, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.