II OSK 1842/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. I. S.K.A. z siedzibą w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 577/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. I. S.K.A. z siedzibą w Ś. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 15 czerwca 1993 r. nr LXIV/476/93 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. I. S.K.A. z siedzibą w Ś. na rzecz Gminy Miasta Gdańsk kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 577/19 oddalił skargę A. Sp. z o.o. I. S.K.A. z siedzibą w Ś. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Gdańska z 15 czerwca 1993 r. nr LXIV/476/93 w sprawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Gdańsk-Osowa (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 26 lipca 1993 r. Nr 15, poz. 82) w części określającej przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 0.2-KGt 2/2. Jak stwierdził Sąd I instancji, zaskarżona uchwała została podjęta na właściwej podstawie prawnej, to jest na podstawie przepisów upoważniających zawartych w ustawie o samorządzie terytorialnym i w oparciu o obowiązującą wówczas ustawę o planowaniu przestrzennym, a przy tym zachowana została procedura uchwalania planu określona w tych ostatnich przepisach, co też potwierdza znajdująca się w aktach dokumentacja planistyczna. Co natomiast istotne w kontekście zarzutów skargi, Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej części, tj. w postanowieniu określającym przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 0.2-KGt 2/2. Plan w tym zakresie przewidywał, że teren oznaczony wskazanym symbolem stanowić będzie projektowaną główną ulicę tranzytową, w przyszłości trasę drogi krajowej nr 216 krzyżującą się z Obwodnicą Trójmiasta w węźle "Wysoka". Zdaniem skarżącej treść tego postanowienia narusza prawo, gdyż nie określa jednoznacznie pod jaką kategorię drogi publicznej został przeznaczony ten teren, obejmujący powstałą w wyniku podziału działkę nr [...]. Jednak Sąd tego stanowiska nie podzielił. Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w brzmieniu, który obowiązywał od 30 marca 1989 r., do 31 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.; dalej :upp), miejscowy plan szczegółowy określa przeznaczenie gruntu, wyznacza linie rozgraniczające te grunty, ustala zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne. Żaden jednak przepis prawa nie nakazywał organowi uchwalającemu plan, aby ustalając przeznaczenie drogowe terenu określał równocześnie, do jakiej kategorii dróg publicznych będzie on kwalifikowany. Podkreślono przy tym, że również przeznaczenie w planie danego obszaru pod drogę publiczną nie nadawało mu kategorii publicznej, gdyż zaliczenie danej drogi do dróg publicznych następowało w trybie przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60; dalej udp). Nie sposób zatem, w ocenie Sądu, skutecznie zarzucać organowi uchwałodawczemu rażącego naruszenia prawa. Tym samym nie jest wadliwe, że w zaskarżonym planie miejscowym, określając drogowe przeznaczenie terenu 0.2-KGt 2/2, nie zostało określone jednoznacznie do jakiej kategorii dróg publicznych należy zaliczyć sporny teren. Natomiast stwierdzenie co do przyszłego charakteru drogi ("w przyszłości trasa drogi krajowej") ma jedynie charakter postulatywny, a nie prawotwórczy. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 27 ust. 1 upp w brzmieniu obowiązującym od 30 marca 1989 do 31 grudnia 1994 r. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 2 udp w brzmieniu obowiązującym w okresie do 31 grudnia 1998 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w chwili podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego, organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu szczegółowego przy ustaleniu przeznaczenia danego terenu pod drogę nie miał obowiązku określenia równocześnie, pod jaką kategorię drogi publicznej teren ten zostaje przeznaczony, mimo że w tej dacie podjęcia w polskim systemie prawnym obowiązywała norma prawna, z której wynikał taki obowiązek, a której treść należało konstruować na podstawie więcej niż jednego przepisu tj. w oparciu o kilka przepisów dwóch ustaw - art. 27 ust. 1 upp oraz art. 2 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i ust. 2 udp w brzmieniu, w jakim przepisy te obowiązywały w chwili podjęcia uchwały; gdyby Sąd I instancji uznał, że organ uchwalający miejscowy plan szczegółowy miał obowiązek wskazania w tym planie kategorii drogi publicznej, wynikający z tej normy, musiałby - z uwagi na znaczenie kategorii drogi publicznej przewidzianej na danym terenie dla ładu przestrzennego - uznać, że Rada Miasta Gdańska dopuściła się istotnego naruszenia prawa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zaskarżonej części, 2) art. 27 ust. 1 upp w brzmieniu obowiązującym od 30 marca 1989 r. do 31 grudnia 1994 r. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i ust. 2 udp w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 1998 r., poprzez ich błędną wykładnię dokonaną bez uwzględnienia treści przepisu art. 35 ust. 1 zdanie pierwsze udp w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r., polegającą na przyjęciu, że brak określenia w miejscowym planie szczegółowym, pod drogę jakiej kategorii ma zostać przeznaczony dany teren, w dacie podjęcia uchwały nie stanowiło istotnego naruszenia obowiązującego w tym dniu porządku prawnego, mimo że z przepisów art. 27 ust. 1 upp w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i ust. 2 udp w wersji wówczas obowiązującej, interpretowanych przy uwzględnieniu treści przepisu art. 35 ust. 1 zdanie pierwsze udp wynikał obowiązek określenia kategorii drogi publicznej, pod którą zostaje przeznaczony dany teren; gdyby Sąd I instancji uznał, że organ uchwalający miejscowy plan szczegółowy miał obowiązek wskazania w tym planie kategorii drogi publicznej, wynikający z tej normy, musiałby - z uwagi na znaczenie kategorii drogi publicznej przewidzianej na danym terenie dla ładu przestrzennego - uznać, że Rada Miasta Gdańska dopuściła się istotnego naruszenia prawa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zaskarżonej części. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. Jak trafnie przyjął to Sąd Wojewódzki, z art. 27 upp nie wynikał obowiązek określenia w szczegółowym planie miejscowym pod jaką kategorię drogi publicznej teren ten zostaje przeznaczony. Obowiązek ten nie wynikał tak z literalnej treści tego przepisu, jak i celów jakim miał służyć szczegółowy plan miejscowy. W żadnym razie nie można podzielić zaprezentowanego w skardze kasacyjnej sposobu wykładni art. 27 ust. 1 upp, wskazującego na konieczność uwzględnienia przy jego interpretacji treści art. 2 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 oraz ust. 2 i art. 35 ust. 1 udp. Na etapie sporządzania planu miejscowego w trybie ustawy planistycznej z 1984 r. nie istniał bezwzględny nakaz określania jej kategorii. Nie sposób z powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych wywieść obowiązku określania w planie szczegółowym kategorii planowanej drogi publicznej. Ustawa o drogach publicznych w żadnym z przepisów nie nakazywała określania przyszłej kategorii drogi, która mogła zostać nadana dopiero po jej wybudowaniu. Zatem to nie plan dokonywał kwalifikacji drogi do określonej kategorii dróg publicznych. Tym samym brak ustaleń w tym zakresie nie może być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293), które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności planu. 4.4. Oceniając legalność planu miejscowego na datę jego uchwalenia nie sposób dla oceny tego czy jego ustalenia istotnie naruszały prawo odwoływać się do treści art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Podejmując uchwałę w 1993 r. organ gminy nie mógł antycypować treści przepisu, który został uchwalony 4 lata później i w żaden sposób nie mógł wpływać na zakres tego co ma być ujęte w planie. Na marginesie tylko należy wyjaśnić, że w dacie uchwalenia planu art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz.127) przewidywał przejście gruntów wydzielonych pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem na własność gminy. 4.5. Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.