II OSK 1847/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1439/22 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 15 kwietnia 2022 r. nr SKO/I/IV/410/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi R. P. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (dalej: Kolegium, SKO) z 15 kwietnia 2022 r. nr SKO/I/IV/410/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 20 października 2021 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wystąpiła o ustalenia warunków zabudowy dla zespołu elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 MW na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], gmina [...]. Burmistrz Miasta i Gminy Lubowidz (dalej: Burmistrz, organ pierwszej instancji) decyzją z 16 lutego 2022 r. nr 16/2022 ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium, zaskarżoną decyzją z 15 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wyjaśniono, że opisane przedsięwzięcie jest instalacją odnawialnego źródła energii, dla której nie obowiązuje "zasada dobrego sąsiedztwa" i zasada dostępności do drogi publicznej. Dlatego prawidłowo zbadano tylko przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). SKO stwierdziło, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające. We wniosku wskazano, że zasilanie w energię elektryczną odbędzie się po uzyskaniu warunków przyłączenia i dotyczy tylko zasilania awaryjnego. Nie zgłaszano zapotrzebowania w wodę, energię cieplną, odprowadzanie ścieków. Wody opadowe będą odprowadzane po własnych działkach. Dalej wskazano, że działki, na której planowana jest inwestycja są gruntami ornymi klasy RV, RIVb, RVI, zatem nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zaznaczono, że decyzją z 24 września 2021 r. Burmistrz określił uwarunkowania przedsięwzięcia oraz stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał 24 sierpnia 2021 r. opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, opinię wydał również Dyrektor Zarządu Zlewni w Ciechanowie (18 sierpnia 2021 r.) i Powiatowy Inspektor Sanitarny (23 lipca 2021 r.). WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna. W ocenie sądu wojewódzkiego art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610 ze zm.; dalej: o.z.e.). Dalej, że zgodnie z art. 2 pkt 22 o.z.e. odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Podano, że wdrożenie fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szansę obywatelom i przedsiębiorstwom odnoszenia korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomicznych. Z tej przyczyny odstąpiono od art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasady kontynuacji dobrego sąsiedztwa, która ograniczałaby możliwość realizacji inwestycji tego rodzaju wyłącznie w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Zdaniem sądu pierwszej instancji, wbrew zarzutom skarżącego, z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika również, że ustawodawca zróżnicował instalacje w zależności od ich mocy, co miałoby determinować badanie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Dalej, że takiego rozróżnienia nie można wywieść z art. 10 ust. 2 i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Podano, że wskazują one wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW (uprzednio 100 kW), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą być rozmieszczone w studium, w celu wprowadzenia dopuszczalności ich lokalizacji w planie miejscowym. Zatem, odnoszą się do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy), a nie do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie WSA w Warszawie lokalizacja spornej farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, w świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymagała spełnienia przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tej regulacji okazał się zatem nieuzasadniony. Tym samym, wydając decyzję SKO dokonało prawidłowej wykładni art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W konsekwencji niezasadne okazały się zarówno zarzuty naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego, które skarżący wywodził z wadliwego zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p.. Ponadto wskazano, że skoro inwestor przewidział zasilanie w energię elektryczną po uzyskaniu warunków przyłączenia i tylko do zasilania awaryjnego, to organ wnioskiem tym był związany. Podniesiono, że nie można przy tym pominąć charakteru planowanej inwestycji, która nie musi być zasilana w energię elektryczną, z tej również przyczyny nie zgłaszano zapotrzebowania w wodę, energię cieplną, czy odprowadzanie ścieków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.): 1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 2a, a także art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 o.z.e., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku każdej instalacji odnawialnych źródeł energii, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącza zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; 2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja narusza art. 10 ust. 2a, a także art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy rozmieszczenie instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, wymaga zamieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., 3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja oraz decyzja Burmistrza naruszają art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy nie została spełniona przesłanka warunkująca wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie energii elektrycznej, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; 2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. gdy w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Sąd wojewódzki dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w zgodzie z regułami postępowania, w tym w szczególności z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i podzielając pogląd, że elektrownia fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii zasadnie uznał, że przy ustaleniu warunków zabudowy dla takiej inwestycji znajduje zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Taka kwalifikacja przedsięwzięcia skutkowała tym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagało spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz wymogu zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W konsekwencji sąd wojewódzki zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie dopatrując się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Kluczową kwestią jest błędne powiązanie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odnoszących się do ustalenia zasad zagospodarowania w porządku prawnym wyznaczonym przez plan miejscowy, nie zaś warunkami zabudowy i wywodzenie stąd, że jedynie instalacje wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej niższej niż 500 kW mogą zostać lokowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e. Przepisy nie różnicują mocy tych źródeł energii. Z kolei podniesiony w skardze kasacyjnej art. 10 ust. 2a u.p.z.p. według brzmienia na datę wydania decyzji SKO stanowił, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641); 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Natomiast według art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. W oparciu o powyższe regulacje skarżący kasacyjnie stawia tezę, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury należy do organów gminy w ramach władztwa planistycznego, najpierw obligatoryjnie w studium, a następnie w planie miejscowym. W orzecznictwie NSA jako jednolite należy uznać stanowisko, zgodnie z którym jednoznaczna treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie pozwala na różnicowanie inwestycji odnawialnych źródeł energii w zależności od ich mocy (por. m. in. wyroki: z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22, z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22, z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2706/22, z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 964/23, z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2619/22, z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 159/23, z dnia 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 153/24, z dnia 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1221/22). W powołanych powyżej wyrokach trafnie i wyczerpująco wskazuje się, że nie ma dostatecznych podstaw, aby przyjmować różną kwalifikację prawną w odniesieniu do projektowanych instalacji odnawialnych źródeł energii z uwagi na treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p., czy art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Tym samym prezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia przepisów prawa materialnego w powołaniu na podane tamże orzeczenia jest błędna. Orzeczenia te bowiem zostały wydane w tym przedziale czasowym, kiedy nie wykształciła się jeszcze jednolita wykładnia w/w przepisów. Wprawdzie przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. są zawarte w tej samej ustawie co art. 61 ust. 3, jednakże z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i dalej planu miejscowego, błędne byłoby uznanie ich powiązania w kontekście wykładni systemowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa przewiduje zatem dualizm procedur umożliwiających lokalizowanie zabudowy, nadając priorytet planom miejscowym, jednocześnie wykluczając wzajemnie te tryby. Dopiero bowiem w razie braku planu, możliwe jest wszczęcie procedury lokalizacji w drodze warunków zabudowy/lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na charakter priorytetowy planu wskazuje także art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przewidujący, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Oznacza to, że brak podstaw do powiązania regulacji dotyczących studium z decyzją o warunkach zabudowy. Nie ma zatem znaczenia, czy gmina w studium zarezerwowała teren pod budowę farmy fotowoltaicznej, czy nie przewiduje takiego rodzaju inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy dla tego rodzaju przedsięwzięcia jest wydawana niezależnie od treści studium tj. akt ten nie musi przewidywać lokalizacji farm fotowoltaicznych, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dalej - z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przy wydaniu takiej decyzji nie jest wymagane spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Powyższe prowadzi do wniosku, że sąd wojewódzki dokonał prawidłowej zarówno wykładni, jak i zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co skutkowało prawidłowym zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. i oddaleniem skargi. Jako niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. gdy w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Ostatnio przywołany przepis ustanawia wymóg, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jakim jest urządzenie wytwarzające energię. Z istoty takiej inwestycji wynika, że ma ona na celu wytworzenie energii, nie zaś jej pobieranie. Jak definiuje instalację odnawialnego źródła energii ustawa o.z.e., jest to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła lub chłodu opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia elektryczna lub ciepło lub chłód są wytwarzane z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń, stanowiących całość techniczno-użytkową służącą do wytwarzania biogazu, biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego, - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej, magazyn biogazu lub instalacja magazynowa w rozumieniu art. 3 pkt 10a ustawy - Prawo energetyczne wykorzystywana do magazynowania biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego. Z decyzji wynika, że inwestycja ta inwestycja budowę przyłącza elektroenergetycznego średniego napięcia – przyłączenie farmy do sieci. Natomiast incydentalne ewentualne korzystanie z energii – właśnie poprzez projektowane przyłącze do sieci na warunkach gestora sieci. Oznacza to, że w wypadku instalacji fotowoltaicznej uzbrojenie terenu jakim jest zapewnienie energii elektrycznej per se zostaje spełnione i nie ma wymogu wykazywania spełnienia tego wymogu odrębnymi dokumentami. W konsekwencji również zarzut naruszenia przepisu procesowego okazał się bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.