II OSK 1858/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 862/18 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 862/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej robót budowlanych, prowadzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w W., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. R., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj.: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o ustalenia sprzeczne z dokumentami i materiałami znajdującymi się w aktach sprawy, tzn. uznaniu za prawidłowe ustalenie przez organy administracji, że ściana pomiędzy budynkiem przy ul. [...] i [...] w W. jest ścianą wspólną obu budynków, pomimo że z Opisu technicznego, jak i decyzji Burmistrza Dzielnicy-Gminy [...] z [...] stycznia 1994 r., nr [...] wynika, że każdy z budynków ma odrębną ścianę szczytowa, niepowiązaną ze sobą; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uznanie, że ustalenia organów były prawidłowe, pomimo że ustalenia te pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym oraz art. 10 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że niedopuszczenie skarżącej do udziału w oględzinach jest zgodne z prawem oraz poprzez uznanie, że nieprzeprowadzenie przez organ administracji wnioskowanych przez skarżącą dowodów było zgodne z prawem, co spowodowało z jednej strony nieprawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, ale również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 – pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasadę bezstronności. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że analizując w sposób prawidłowy (tzn. zgodnie z ich treścią) zgromadzone dowody Sąd powinien stwierdzić, że pomiędzy obiema budynkami nie istniała wspólna ściana, ale dwie odrębne ściany, należące do odrębnych budynków i należące do odrębnych systemów konstrukcyjnych. Z tego względu, jeżeli organy ustaliły, że instalacja wodociągowa wykonana została w ścianie "wspólnej", czyli faktycznie w ścianie konstrukcyjnej budynku sąsiedniego, nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Organy nadzoru budowlanego miały więc, zdaniem skarżącej kasacyjnie, obowiązek ustalić, czy naruszenie lub wyburzenie ściany szczytowej (częściowe lub w całości) nie ma wpływu na bezpieczeństwo obu budynków, jak i odnieść się do kwestii nieprawidłowej akustyki. Do skargi kasacyjnej dołączono ekspertyzę techniczną dotyczącą oceny technicznej ścian budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, położonego przy ul. [...] w W. względem budynku sąsiedniego przy ul. [...] w W. oraz kopię protokołu wznowienia znaków granicznych. W piśmie z [...] kwietnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, M. O., wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Jak wskazuje art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny orzeka więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w kontekście całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby więc możliwe wtedy, gdyby sąd, orzekając, wyszedł poza ten materiał. W niniejszej sprawie do takiego naruszenia prawa nie doszło – sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, oparł się na kompletnych aktach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności z nich wynikające, a które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy architektoniczno-budowlane ustaliły, że [...] lutego 2017 r., do organu powiatowego wpłynęło pismo L. R., w którym wniosła o pilne sprawdzenie prawidłowości prac remontowych prowadzonych na terenie posesji przy ul. [...] w W. Zawiadomieniem z [...] lutego 2017 r., organ powiatowy poinformował o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w W. Następnie [...] marca 2017 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny przedmiotowych robót budowlanych, stwierdzając, że na elewacji od strony segmentu przy ul. [...] nie ma spękań, brak śladów wymiany lub rozkucia otworów okiennych, wewnątrz budynku wykonano zerwanie posadzek (podkład nienaruszony), demontaż skrzydeł drzwiowych i remont okładzin ściennych, aktualnie prowadzone roboty instalacyjne wodnokanalizacyjne, elektryczne, wykonanie gładzi gipsowej na sufitach i ścianach, nie stwierdzono zmian usytuowania węzłów sanitarnych na parterze i pierwszym piętrze, stwierdzono wkucie instalacji wodno-kanalizacyjnej pomiędzy segmentami [...] i [...], nie stwierdzono zmian usytuowania wlotów do przewodów kominowych. W tym samym dniu przeprowadzono również oględziny segmentu nr [...], z których wynika, że wykonano dwie odkrywki kominów występujących wspólnie dla segmentu [...] i [...] na poddaszu i w parterze budynku, innych uszkodzeń nie stwierdzono. Podczas kolejnych oględzin w segmencie przy ul. [...], przeprowadzonych [...] lipca 2017 r., stwierdzono, że w budynku tym wykonano następujące roboty budowlane: zerwano posadzki (bez podkładów betonowych) i położono panele podłogowe, a w łazienkach, przedpokoju i kuchni okładziny z płytek gresowych, wymieniono okładziny ścian z płytek ceramicznych w łazienkach i kuchni, wymieniono drzwi wewnętrzne, wyremontowano ściany i położono nową powłokę malarską, przebudowano częściowo instalację wodno-kanalizacyjną w związku ze zmianą usytuowania zlewozmywaka w kuchni oraz elektryczną. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że prace remontowe są zakończone, nie doszło do zmian w usytuowaniu wlotów do przewodów wentylacyjnych ani podłączeń nowych urządzeń do przewodów kominowych. W tym samym dniu przeprowadzono również oględziny w segmencie usytuowanym przy ul. [...], stwierdzając dwie nieregularne rysy włosowate w pokoju sypialnym (ściana międzysegmentowa) oraz w nadprożu w pokoju obok (parter) ponadto, właściciel dokonał dwóch odkrywek ścian kominowych i licznych nawiertów otworów w ww. ścianie na przestrzał, innych uszkodzeń nie stwierdzono. Następne oględziny w segmencie przy ul. [...] przeprowadzono [...] października 2017 r., nie stwierdzając prowadzenia robót budowlanych zarówno wewnątrz, jak i na zewnątrz budynku. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się opinia z przeprowadzonej inspekcji kamerą kominową w budynku przy ul. [...], sporządzona przez mistrza kominiarskiego D. B. z [...] kwietnia 2017 r., z której wynika, że udrożniono przewody kominowe obsługujące dwie wentylacje łazienki na pierwszym piętrze oraz wentylację pokoju na tej samej kondygnacji, wloty do przewodów kominowych obsługujących wentylację pokoju na pierwszym piętrze oraz jedną z dwóch wentylacji łazienki są przewężone tuż za kratką wentylacyjną, przewody kominowe wykazują brak szczelności. Do akt została załączona również opinia nr [...] z [...] maja 2017 r. autorstwa mistrza kominiarskiego Jerzego Pyrki dotycząca segmentu przy ul. [...]. Z tego opracowania wynika, że głowice i kominy ponad dachem są w stanie dobrym, przewody kominowe podłączone są prawidłowo do samodzielnych przewodów kominowych, posiadają drożność, szczelność i ciąg dobry, odpowiadają wymaganiom przepisów budowlanych, nadają się do użytkowania i dalszej eksploatacji. Wykonane przez inwestora roboty budowlane, jak wskazał organ odwoławczy, należało zakwalifikować jako remont generalny budynku przy ul. [...]. Ponieważ remont budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, postępowanie jako bezprzedmiotowe zostało umorzone. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został dokładnie ustalony, a twierdzenia wyspecjalizowanych organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej, dotyczących zarówno ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i gwarancji procesowych strony, w tym wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. W zakresie zarzutu naruszenia ostatniego przepisu wyczerpująco wypowiedział się też Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku. Podkreślić należy, że postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50-51 Prawa budowlanego, a którego prowadzenia domagała się skarżąca kasacyjnie w odniesieniu do spornych robót budowlanych, ma na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami, nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2695/18, LEX nr 3243569). Skoro zatem w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie znalazły przepisu prawa administracyjnego, pozwalającego im na prowadzenie postępowania (inwestycja jest zgodna z przepisami prawa i nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę czy zgłoszenia) to prawidłowo postępowanie to umorzyły, a Sąd wojewódzki słusznie uznał ich rozstrzygnięcia za właściwe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 5 kwietnia 2022 r. W odniesieniu do wniosku M. O. o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania wskazać należy, że przepisy powołanej wyżej ustawy (art. 203 i 204 p.p.s.a.) nie przewidują zwrotu kosztów dla uczestnika postępowania. Natomiast w odniesieniu do wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi kasacyjnej dokumentów, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z dyspozycją art. 106 § 3 p.p.s.a., uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.