II OSK 186/11

Dnia 19 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1216/10 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. B. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 300 (słownie: trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 186/11 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 25 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie podjęcia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 8 marca 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia J. B. pozwolenia na broń myśliwską w związku z uzyskaną informacją, iż toczy się przeciwko niemu postępowanie karne o czyn z art. 286 § 1 kk (przestępstwo przeciwko mieniu) i art. 297 § 1 kk (przestępstwo przeciwko obrotowi gospodarczemu). Następnie organ ten, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., zawiesił postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego zakończenia przez Sąd Rejonowy w Kluczborku sprawy karnej o sygn. akt II K-[...] oraz postępowania przygotowawczego o sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. organ I instancji podjął postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską, albowiem ustalił, że postępowanie karne przeciwko J. B. (poprzednia sygnatura II K-[...], obecnie II K [...]) zostało zakończone prawomocnym wyrokiem, zaś w sprawie o sygn. [...] został sporządzony przeciwko J. B. akt oskarżenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 2 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia J. B., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że na gruncie przepisów ustawy o broni i amunicji, toczące się postępowanie karne przeciwko stronie nie stanowi przeszkody prawnej do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty decyzją administracyjną. Z tego względu sposób zakończenia postępowania karnego nie jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ kwestia ta należy do sfery ustaleń faktycznych, a nie prawnych w postępowaniu administracyjnym o cofnięcie pozwolenia na broń. Organ I instancji zawiesił postępowanie z rażącym naruszeniem tego przepisu prawa, czego jednak Komendant Główny Policji nie mógł wcześniej stwierdzić z uwagi na brak zażalenia na to postanowienie. Zatem wadliwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zrodziło obowiązek podjęcia postępowania bez względu na to, czy przyczyny, dla których zostało ono zawieszone, ustały. Komendant Główny Policji wskazał ponadto, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie jest orzeczeniem dotyczącym istoty sprawy, dlatego też argumenty strony, odnoszące się do zasadności ewentualnego cofnięcia pozwolenia na broń na tym etapie postępowania nie podlegają rozpatrzeniu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. zarzucił organowi naruszenie art. 97 § 2 kpa. Skarżący stwierdził, że zapadły wobec niego prawomocny wyrok w sprawie o sygn. akt II K [...] całkowicie uniewinnia go od zarzucanego mu czynu, natomiast druga sprawa karna do chwili obecnej nie została zakończona prawomocnym wyrokiem i dlatego postępowania administracyjnego nie można było podejmować. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie karne w sprawie o sygn. akt II K [...] zostało prawomocnie zakończone wyrokiem Sądu Rejonowego w Kluczborku z dnia 11 marca 2009 roku, sygn. akt II K [...] (sprawa została wpisana pod nową sygnaturą), natomiast w sprawie o sygn. akt [...] został sporządzony i wniesiony przeciwko J. B. do Sądu Rejonowego w Kluczborku akt oskarżenia o popełnienie przestępstw z art. 286 § 1 kk i art. 297 § 1 kk, tj. oszustwa i oszustwa kredytowego. Zgodnie z art. 97 § 2 kpa, organ podjął zawieszone postępowanie wskazując, iż ustała przyczyna jego zawieszenia, gdyż została przez sąd powszechny zakończona prawomocnie sprawa karna, a nadto (co jest istotne w niniejszej sprawie) za podjęciem postępowania przemawiała okoliczność nieprawidłowego jego zawieszenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Zdaniem Sądu, trafnie zauważył organ, iż na gruncie ustawy o broni i amunicji, toczące się postępowanie karne przeciwko posiadaczowi pozwolenia na broń palną nie stanowi przeszkody prawnej do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty decyzją administracyjną. Z tego względu sposób zakończenia postępowania karnego nie jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Kwestia ta należy w postępowaniu administracyjnym o cofnięcie pozwolenia na broń do sfery ustaleń faktycznych, a nie prawnych. Wadliwe zastosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa rodziło po stronie organu obowiązek podjęcia postępowania bez względu na istnienie bądź ustanie przyczyn, z powodu których postępowanie zostało zawieszone, zwłaszcza że przyczyny te nie mogły, zgodnie z procedura administracyjną, stanowić podstaw zawieszenia przedmiotowego postępowania. Przepis art. 97 § 2 kpa nie został zatem przez organ w żaden sposób naruszony. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucił: - naruszenie art. 97 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że w sprawie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania i w związku z tym organ mógł podjąć zawieszone postępowanie, w sytuacji gdy okoliczności takie nie zaistniały; - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że wyrokowi skazującemu w sprawie karnej IIK-[...] została nadana klauzula prawomocności, w sytuacji gdy wyrok ten został uchylony, a następnie J. B. został uniewinniony od zarzutów stawianych mu w sprawie IIK-[...] i okoliczność ta nie mogła być powodem podjęcia postępowania; - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że zostało zakończone postępowanie karne [...], w sytuacji gdy postępowanie to nadal się toczy, a zakończy się dopiero z chwilą wydania prawomocnego wyroku karnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Opolski Komendant Wojewódzki Policji, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń "do czasu zakończenia postępowania karnego IIK-[...] przed Sądem Rejonowym w Kluczborku oraz zakończenia postępowania karnego [...]". Następnie postępowanie zostało podjęte z uzasadnieniem, że jedno z postępowań zostało zakończone, a w drugim sporządzony został akt oskarżenia, co nie odpowiada przyczynom zawieszenia. Nieprawdziwe jest twierdzenie Komendanta Głównego Policji, że w sprawie [...] chodziło o zakończenie postępowania przygotowawczego. W ocenie skarżącego zawieszenie postępowania nastąpiło do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wyrokiem sądowym, a nie do zakończenia postępowania przygotowawczego Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji, w ślad za organem odwoławczym, uznaje za właściwe zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania karnego, oznaczonego w postanowieniach sygnaturą IIK-[...] wskazując, że prawomocnie się zakończyło, co uzasadnia podjęcie zawieszonego postępowania i uznając tym samym, że ustąpiła przyczyna zawieszenia, a ignoruje drugą przyczynę, tj. zakończenie sprawy karnej [...]. Wobec faktu nieustąpienia drugiej z przyczyn zawieszenia postępowania, winno ono być dalej zawieszone. Powołując powyższe argumenty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczyła się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 97 § 2 kpa. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia wymienionego przepisu w przyjęciu przez Sąd I instancji w ślad za organami, że w rozpoznawanej sprawie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, w sytuacji gdy okoliczności takie nie zaistniały. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się zaś do wykazania, że literalnie ujmowane przyczyny zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń, wskazane w postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...] czerwca 2007 r. nie ustały, co przybrało zdaniem skarżącego kasacyjnie postać błędów w ustaleniach faktycznych. Tak sformułowane zarzuty nie mogły okazać się skuteczne. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje bowiem, iż Sąd I instancji nie przyjął, że o podjęciu zawieszonego postępowania zadecydował fakt ustąpienia przeszkód do jego prowadzenia. Sąd I instancji podzielił bowiem stanowisko Komendanta Głównego Policji, że postanowienie w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń zostało bezpodstawnie zawieszone, gdyż zakończenie postępowania karnego nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej cofnięcia pozwolenia na broń na gruncie ustawy o broni i amunicji. Wobec powyższego organ administracji miał obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania, niezależnie od wskazanych w treści postanowienia o zawieszeniu przyczyn. Z przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiskiem należy się zgodzić. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że owa "bezpośredniość" istnieje wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Tym samym, gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa (wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r., I OSK 1385/08, Lex nr 595110). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, iż w świetle art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2-6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r., Nr 525 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] czerwca 2007 r., podjęcie decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń nie było uzależnione od zakończenia postępowania karnego. W konsekwencji brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak natomiast przyjmuje się w judykaturze, skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia i błędnie je zawieszono uznając, iż konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Istotą zawieszenia postępowania jest istnienie przeszkody uniemożliwiającej jego kontynuowanie i gdy przeszkoda przestaje istnieć, to organ ma obowiązek podjąć postępowanie (wyroki NSA z dnia 7 września 2011 r., I OSK 1477/10, Lex nr 965913, z dnia 19 marca 2009 r., II OSK 1375/08, Lex nr 529884). Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że na tle rozpoznawanych okoliczności faktycznych, podjęcie zawieszonego postępowania nie naruszało art. 97 § 2 kpa. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędów w ustaleniach faktycznych, dotyczących kwestii postępowań karnych o sygn. II K [...] oraz [...], to podkreślenia wymaga, że skoro organ był uprawniony i zarazem zobowiązany do podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na jego bezpodstawne zawieszenie, to bezprzedmiotowe stają się rozważania co do prawidłowości oceny, czy ustały przyczyny zawieszenia postępowania wskazane w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2007 r. Niezależnie od tego należy natomiast wskazać, że postawienie zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych bez powiązania z żadnym z przepisów postępowania nie wypełnia wymogów art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a. i nie może być uznane za prawidłową podstawę kasacyjną. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji.