II OSK 1870/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. A. i S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 72/17 w sprawie ze skargi D. A. i S. A. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...]grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 72/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. A. i S. A. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. A. i S. A.. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili naruszenie: 1) art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej "P.b.") poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wykonane przez skarżących zadaszenie stanowiło przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę, co miało uzasadniać zastosowanie trybu naprawczego określonego w art. 50 ust. 1 P.b. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2, w sytuacji, gdy zrealizowane przez .skarżących roboty nie stanowiły przebudowy, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi; 2) art. 28 ust. 1 P.b. w zw. z art. 3 pkt 7a P.b. poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wykonanie zadaszenia wymagało uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy sam fakt, iż zadaszenie zostało wykonane nad częścią istniejącego tarasu oraz jego konstrukcja wsparta jest na ścianie budynku nie oznacza, że jego wykonanie stanowiło przebudowę, i że wykluczona jest możliwość zaliczenia takiej budowy do budowy obiektów małej architektury, wiaty, altany czy też uznania jej za bieżącą konserwację, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi; 3) art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię oraz § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422,) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wykonując zadaszenie skarżący naruszyli ww. warunki techniczne, co uzasadniało nałożenie na nich obowiązku dokonania rozbiórki, podczas gdy zastosowanie tego przepisu powinno być poprzedzone ustaleniem, czy sąsiednia działka, względem której skarżący mieli nie zachować odległości, o której mowa w ww. przepisie, jest działką budowlaną, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi; 4) art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię oraz § 12 ust. 5 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wykonując zadaszenie skarżący naruszyli ww. warunki techniczne, co uzasadniało nałożenie na nich obowiązku dokonania rozbiórki, podczas gdy wskazany wyżej przepis rozporządzenia nie znajduje zastosowania w przypadku wiat niepełniących funkcji użytkowych budynku, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi; 5) art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 9 ust. 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że z uwagi na naruszenie warunków technicznych stan zgodny z prawem można osiągnąć jedynie poprzez rozebranie zadaszenia, w sytuacji, gdy na gruncie niniejszej sprawy dopuszczalne było uzyskanie odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi; 6) art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy niewykluczone było doprowadzenie wykonanego zadaszenia do stanu zgodnego z prawem poprzez przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i art. 6, 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1, 80 K.p.a. i dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia opartego na stanie faktycznym niezgodnym z rzeczywistością i ze stanem prawnym, a co za tym idzie do bezzasadnego oddalenia skargi; 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 K.p.a. polegającego na wydaniu przez organ drugiej instancji decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji jedynie w części dotyczącej terminu wykonania robót budowlanych, mimo istnienia podstaw do jej uchylenia w całości, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S., H. G. przedstawili swoje stanowisko w sprawie. Wskazali, że ich działka nr [...] jest w całości działką budowlaną i na ten fakt przedłożyli kopie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i art. 6, 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. Sąd prawidłowo uznał, że organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły, a także oceniły materiał dowodowy. Podnoszona przez skarżących okoliczność w postaci ujęcia zadaszenia w projekcie budowlanym nie świadczy o pominięciu istotnej okoliczności. Wykazanie się posiadaniem pozwolenia na budowę mogło nastąpić w trakcie postępowania organów nadzoru budowlanego, ale skarżący nie okazali stosowanego dokumentu. Z pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...] czerwca 1983 r. nie wynika uprawnienie do wykonania spornego zadaszenia. Sami skarżący podjęli próbę uzyskania akceptacji dla zadaszenia części tarasu, ale organ administracji zgłosił sprzeciw. Sąd pierwszej instancji omówił tę kwestię dowodową. W rezultacie nie zostało podważone ustalenie, z którego wynika, że skarżący wykonali wspartą na dwóch słupach drewnianych konstrukcję zadaszenia w postaci siedmiu krokwi trwale połączonych i osadzonych w ścianie budynku w taki sposób, że obecnie tworzy jednolitą płaszczyznę z istniejącą połacią budynku mieszkalnego. Zmianie uległa powierzchnia dachu, zaś trwałe osadzenie krokwi odnosi się do ściany nośnej budynku. Zmienione zostały parametry techniczne i użytkowe budynku. Na roboty te skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę. Trafność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a. jest uwarunkowana zasadnością zarzutów materialnych Zarzuty materialnoprawne są zaś bezzasadne. Wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, oznacza, co do zasady, przebudowę obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Od razu dodać można, że zastrzeżenie, o którym mowa w art. 3 pkt 7a, skutkuje przyjęciem, że mamy do czynienia z budową. Wykluczenie tego zastrzeżenia w niniejszej sprawie nie pogarsza ale polepsza sytuację prawną samowolnych inwestorów. Przebudowa budynku w postaci wykonania zadaszenia tarasu związanego integralnie z konstrukcją budynku nie pozwala na traktowanie tego tarasu jako obiektu małej architektury. Nie ma także podstaw do przyjęcia, że wykonane roboty stanowiły jedynie bieżącą konserwację. Jest oczywiste, że samowolne wykonanie przebudowy skutkuje uruchomieniem trybu naprawczego. Jest to, jak wskazano w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, przypadek inny, niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1. Doszło do naruszenia warunków technicznych, tj. § 12 ust. 5 pkt 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Nadto, naruszenie to, polegające na niedopuszczalnym zbliżeniu okapu dachu do granicy sąsiedniej nieruchomości, skutkowało w warunkach niniejszej sprawy, naruszeniem § 126 i § 28 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na odprowadzanie wód opadowych na teren działki sąsiedniej. Nakaz umożliwia doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Polega nie na rozbiórce całego samowolnie wykonanego zadaszenia, ale tylko tej części, która wykonana została z naruszeniem wskazanych przepisów warunków technicznych. Zaaprobować należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, w okolicznościach niniejszej sprawy, w których doszło do naruszenia przepisów technicznych, a także przekroczenia granicy nieruchomości sąsiedniej, nie było podstaw do wyrażenia na etapie zwalczania skutków samowoli budowlanej, zgody na odstępstwo. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że działka sąsiednia jest działką budowlaną w rozumieniu przepisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ocenę tę oparł na ustaleniu powziętym na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Ustalenia tego skarżący w skardze kasacyjnej nie podważyli. Nie doszło więc do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, a także art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedmiotem sprawy nie były odstępstwa od projektu budowlanego. Nie miał zatem zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.