II OSK 1898/22

Dnia 8 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 681/22 o odrzuceniu skargi Fundacji [...] na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z dnia 18 stycznia 2022 r., Nr RdU-313-1/S/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie postanowieniem z 10 czerwca 2022 r., IV SA/Wa 681/22 odrzucił skargę Fundacji O. z/s w W. (Fundacja) na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców (Rada) z 18 stycznia 2022 r., Nr RdU-313-1/S/21, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że Fundacja, wniosła do WSA w Warszawie skargę na ww. postanowienie Rady, którym utrzymano w mocy postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 7 października 2021 r., RPW/131882/2021, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia A.A. ochrony międzynarodowej. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o odrzucenie skargi podnosząc, że Fundacja nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia przedmiotowej skargi, albowiem postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej nie zostało wszczęte. W tej sytuacji wniosek Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Rada uznała za bezprzedmiotowy, ponieważ w sprawie wymienionego cudzoziemca nie toczyło się przed tym organem żadne postępowanie. Z uwagi na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca Fundacja nie posiadała indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa), nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca Fundacja nie brała udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym i nie doręczano jej zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone postanowienie zostało doręczone wyłącznie cudzoziemcowi. Postępowanie w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej cudzoziemcowi nie zostało wszczęte, w związku z powyższym sąd wojewódzki uznał, że Fundacja nie mogła skutecznie wnieść skargi, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Fundacja, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. W związku z art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy, a mianowicie rażące naruszenie art. 50 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w związku z art. 31 § 2 oraz § 3 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("K.p.a.") oraz w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 46 ust. 1 i ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej ("Dyrektywa 2013/32"), a to poprzez: (i) przyjęcie, że organizacja społeczna, która - jak Fundacja w niniejszej sprawie - w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego prowadzonego przez organ odwoławczy skutecznie złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu, lecz poprzez świadome i celowe działanie organu odwoławczego (zakończenie postępowania odwoławczego objętego wnioskiem organizacji społecznej o dopuszczenie bez jakiegokolwiek rozpatrzenia tego wniosku) została przez organ odwoławczy pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym prawa do doręczenia jej postanowienia kończącego to postępowanie, nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi na to postanowienie, a zarazem (ii) uznanie, że brak wszczęcia przez organ I instancji postępowania w sprawie udzielenia stronie ochrony międzynarodowej uniemożliwiał Fundacji złożenie skargi na wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie kończące administracyjne postępowanie odwoławcze, wydane przez organ odwoławczy w wyniku oraz po przeprowadzeniu tego postępowania odwoławczego. W związku z powyższym wniesiono o: 1. rozpoznanie sprawy na rozprawie, 2. uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Pppsa lub przekazanie sprawy WSA w Warszawie w celu ponownego merytorycznego rozpatrzenia skargi Fundacji, 3. zasądzenie na rzecz Fundacji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ani Rada, ani też - co szczególnie istotne - sąd wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób nie zakwestionowali faktu, że na gruncie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Fundacja spełniała materialne przesłanki dla uwzględnienia wniosku o dopuszczenia jej do postępowania odwoławczego toczącego się na skutek skutecznie wniesionego zażalenia. Fundacja wyjaśniła, że jest działającą od 2000 r. organizacją społeczną, której statutowe cele obejmują m. in. pomoc, integrację i aktywizację obcokrajowców oraz Polaków i osób polskiego pochodzenia przebywających w Polsce lub planujących przyjazd do Polski, a także wspieranie rozwoju systemu integracji społecznej w Polsce, w tym integracji uchodźców i imigrantów. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Rada winna była wydać postanowienie o dopuszczeniu Fundacji do udziału w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed tym organem - w którym to przypadku Fundacja mogłaby uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony - lub też odmówić dopuszczenia Fundacji do udziału w tym postępowaniu. Skarżąca zwraca uwagę, że Rada nie rozstrzygnąwszy w ogóle tej kwestii - zakończyła prowadzone przez siebie postępowanie odwoławcze ostatecznym postanowieniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ ten podniósł, że skoro postępowanie w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej A.A. nie zostało wszczęte, to wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu należało uznać za bezprzedmiotowy (o czym poinformowano Fundację w stosownym piśmie). Fundacja nie mogła zatem uzyskać legitymacji do występowania w tej sprawie. Tym bardziej takiej legitymacji nie posiadał pełnomocnik Fundacji, który został umocowany jedynie do prowadzenia spraw Fundacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ta jednakże w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Odnosząc się zaś do wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny, w ocenie którego okoliczności sprawy nie uzasadniały przekazania jej do rozpoznania na rozprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 50 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w zw. z art. 31 § 2 oraz § 3 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 46 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy 2013/32. Zdaniem skarżącej sąd pierwszej instancji bezpodstawnie skargę odrzucił, albowiem ani Rada, ani sąd wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób nie zakwestionowali faktu, że na gruncie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Fundacja spełniała materialne przesłanki dla uwzględnienia wniosku o dopuszczenia jej do postępowania odwoławczego toczącego się na skutek skutecznie wniesionego zażalenia. Powyższego stanowiska skarżącej kasacyjnie Fundacji nie sposób podzielić. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, bowiem w jego ocenie "brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że interes prawny Fundacji wynikać miał z przepisów prawa materialnego, a ponadto żaden przepis ustawy szczególnej nie przyznaje skarżącej Fundacji uprawnienia do wniesienia skargi w niniejszej sprawie – a zatem nie zalicza się do żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 i 2 Ppsa". Istota sprawy sprowadzała się więc do rozważenia ww. kwestii. Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie do § 2 ww. przepisu organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. W świetle § 3 omawianego przepisu organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Jak wynika z akt sprawy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia A.A. ochrony międzynarodowej, a Rada do Spraw Uchodźców, po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie, utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Postępowanie w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej p. A.A. nie zostało przeto wszczęte, albowiem w sytuacji, gdy organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.), to nie można przyjąć, aby postępowanie o takim przedmiocie, jak udzielenie ochrony międzynarodowej się toczyło. Zgodnie zaś z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Jak wskazuje się w doktrynie, żądanie dopuszczenia do udziału w postępowanie może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (zob. J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. 11, Warszawa 2011, s. 215). Zresztą powyższe zagadnienie było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z 30 sierpnia 2022 r., II OZ 440/22 (CBOSA.nsa.gov.pl) stwierdził, że "organizacja społeczna, która wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które nigdy nie zostało wszczęte, nie jest uprawniona, na podstawie art. 50 § 1 Ppsa, do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a". Powyższe stanowisko oraz argumentację zawartą w przywołanym postanowieniu (de facto też ze skargi Fundacji O. z/s w Warszawie) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Przepis art. 50 § 1 Ppsa określa dwa warunki dopuszczalności wniesienia skargi przez organizację społeczną w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, które to warunki muszą być spełnione łącznie: po pierwsze sprawa ta leży w zakresie statutowej działalności organizacji, a po drugie organizacja brała udział w postępowaniu administracyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy niespełnienie drugiego wymienionego warunku, już bez konieczności badania pierwszej przesłanki, doprowadziło do oceny o braku legitymacji skargowej Fundacji w zaskarżeniu postanowienia Rady z 18 stycznia 2022 r., Nr RdU-313-1/S/21. W tej sytuacji wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zasadnie sąd pierwszej instancji uznał za bezprzedmiotowy, albowiem w sprawie ww. cudzoziemca nie toczyło się przed Radą żadne postępowanie. Tym samym Fundacja nie mogła uzyskać legitymacji do występowania w tej sprawie. Jak słusznie zauważył WSA w Warszawie, krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi określa art. 50 § 1 i 2 Ppsa. Wśród tych podmiotów znajduje się organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Należy podzielić stanowisko WSA w Warszawie, że Fundacja nie wykazała indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 Ppsa, nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie przepisu szczególnego. Istotne jest również to, że skarżąca Fundacja swój wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyła już po wydaniu przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i po złożeniu przez cudzoziemca zażalenia na to postanowienia. W dniu złożenia przez Fundację wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu (26 listopada 2021 r.) postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 7 października 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia A.A. ochrony międzynarodowej było skuteczne, pomimo że toczyło się w tej sprawie postępowanie zażaleniowe (zażalenie z 19 października 2021 r.). Przewidziana w art. 61a § 2 K.p.a. możliwość weryfikacji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w drodze zażalenia (zarezerwowana dla podmiotu występującego z żądaniem wszczęcia postępowania) w żaden sposób nie kreuje nowego, samodzielnego postępowania administracyjnego odrębnego od postępowania w sprawie głównej objętej żądaniem jego wszczęcia. Tym bardziej zatem organ administracji nie mógł, na podstawie art. 31 § 1 K.p.a., dopuścić Fundacji do udziału w postępowaniu, bowiem warunkiem takiego dopuszczenia jest pozostawanie sprawy w toku, a argumentacja skargi kasacyjnej dot. złożenia wniosku w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem oceny sądu wojewódzkiego wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu z 10 czerwca 2022 r. była wyłącznie kwestia legitymacji skargowej Fundacji – dopuszczalności wniesienia przez nią skargi na postanowienie Rady z 18 stycznia 2022 r., nie zaś sądowa kontrola braku rozstrzygnięcia wniosku Fundacji z 26 listopada 2021 r. stosownym postanowieniem o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, dlatego zarzuty skargi kasacyjnej i w tym zakresie były chybione. Na marginesie wskazać należy, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na ww. postanowienie Rady z 18 stycznia 2022 r. był cudzoziemiec, którego rozstrzygnięcie to dotyczy, tj. A.A. W postępowaniu sądowoadministracyjnym z jego skargi możliwa byłaby zatem sądowa kontrola ww. postanowienia. Do powyższego jednak nie doszło, bowiem skarga cudzoziemca została odrzucona – z powodu nieuzupełnienia braków formalnych skargi – prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 maja 2022 r., IV SA/Wa 519/22 (Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 5 lipca 2022 r., II OZ 403/22 oddalił zażalenie na to postanowienie). Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 Ppsa, które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).