II OSK 1935/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 21/24 w sprawie ze sprzeciwu B. sp. z o.o. w T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 8 grudnia 2023 r. nr SKO-72-239/23 w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 21/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił sprzeciw B. C. sp. z o.o. w T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 8 grudnia 2023 r. nr SKO-72-239/23 w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. B. C. sp. z o.o. w T. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie: - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na dokonaniu przez Sąd I Instancji błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, zgodnie z którymi organ I Instancji nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., podczas gdy w rzeczywistości Wójt Gminy C. w dniu 9 czerwca 2023 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, co zostało wskazane uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) przez uznanie, że organ II Instancji zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu KPA, gdyż decyzja organu pierwszej instancji odpowiadała w pełni przepisom prawa i nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 8 grudnia 2023 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy C. z dnia 17 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 8 maja 2023 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] i [...]. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprzeciw, miał obowiązek ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki, kierowały się właściwą wykładnią art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę wydanej w sprawie decyzji kasatoryjnej. Zaznaczyć należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy: po pierwsze – stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję kasacyjną, przedstawiając w jej uzasadnieniu wadliwości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który we wznowionym postępowaniu zastosował art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wskutek stwierdzenia braku podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mianowicie zasadnie Kolegium przyjęło, że organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń w zakresie niezbędnym do oceny legitymacji procesowej spółki I., która wystąpiła na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji zaplanowanej na działkach gruntowych położonych w sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawcy. Przede wszystkim Kolegium przedstawiło trafną argumentację co do kryteriów warunkujących w myśl art. 28 k.p.a. określenie kręgu stron w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazało bowiem, że przy ustalaniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że uwagi Kolegium znajdują oparcie w ukształtowanym w orzecznictwie stanowisku, zgodnie z którym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny mogą mieć właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, lecz znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty. Przyjmuje się jednolicie, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego interesu prawnego podmiotów, które twierdzą, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na ich prawa i obowiązki, jako właścicieli lub mających inny tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., II OSK 854/12, 9 stycznia 2019 r. II OSK 1816/18; 8 września 2021 r. II OSK 1604/21; 24 stycznia 2012 r. II OSK 2105/10; 18 października 2018 r. II OSK 2621/16; 24 października 2018 r. II OSK 2661/16). W wyrokach sądów administracyjnych wskazuje się w szczególności, że przy ustalaniu kręgu stron w sprawach warunków zabudowy ustala się zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jak też stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r. II OSK 2105/10). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 października 2018 r. II OSK 2661/16 zaznaczył, że wyznaczenie kręgu stron w oparciu o art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy winno być dokonane w oparciu o funkcję, formę, konstrukcję obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, przy czym organ nie może ograniczyć się wyłącznie do ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji na tereny sąsiadujące, lecz powinien ocenić całokształt tych okoliczności w świetle art. 140 w zw. z art. 144 k.c. (art. 233 k.c.). Wskazano też, że jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek, przewidzianego przepisami szczególnymi, oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie dopuszczalne, to właściciele tych sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie ustalania warunków zabudowy. Warto też zauważyć, że w piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się, iż na problem ustalania stron w sprawach warunków zabudowy należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., każdy bowiem ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, str. 536; wyrok NSA z 6 października 2012 r. II OSK 1117/11). Mając na względzie powyższe uwarunkowania, słusznie Kolegium stwierdziło, że wobec niewyjaśnienia zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie błędna była ocena organu pierwszej instancji co do tego, iż wnioskodawcy nie przysługuje status strony. W skardze kasacyjnej bezzasadnie zanegowano ocenę Kolegium oraz Sądu Wojewódzkiego wywodząc, że organ pierwszej instancji zbadał zasięg oddziaływania oraz charakter przedmiotowej inwestycji. Zarzut kasacyjny w tej kwestii jest całkowicie niezrozumiały zważywszy, że w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy C. z 17 lipca 2023 r. nie zawarto żadnych ustaleń dotyczących planowanego obiektu, a ograniczono się do podania przeznaczenia w planie miejscowym działki ew. nr 2 położonej w sąsiedztwie terenu inwestycji. Ponadto należy zauważyć, że kwestionując w skardze kasacyjnej zasadność zaskarżonej decyzji pominięto dostrzeżone przez Kolegium zasadnicze uchybienie polegające na tym, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił oddziaływania przedmiotowej inwestycji na bliżej położoną działkę ew. nr 1, stanowiącą własność spółki I. – na dzień wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Kolegium zasadnie wskazało, że z uwagi na znaczne rozmiary i charakter planowanego obiektu (budynek handlowo-usługowy o pow. 2370 m²) oraz sposób zagospodarowania terenu, wyjaśnienia wymaga oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na nieruchomości Spółki I. Kolegium w wytycznych dotyczących wykładni i zastosowania art. 28 k.p.a. słusznie wskazało, że w sprawie warunków zabudowy krąg stron może być szerszy niż w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na mocy przepisu szczególnego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawężono kategorię stron przez odwołanie się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), wyznaczonego na podstawie przepisów odrębnych. Dlatego przy ustalaniu w sprawie warunków zabudowy zasięgu oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie można posługiwać się ściśle kryteriami zastrzeżonymi dla wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wobec powyższego nie mogły być skuteczne zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia o braku negatywnych immisji (oddziaływań) planowanej inwestycji na działki sąsiednie, podczas gdy w niniejszej sprawie chodzi o wpływ, jaki będą miały określone cechy i parametry planowanej zabudowy na sferę uprawnień związanych z korzystaniem przez Spółkę I. z nieruchomości, zwłaszcza prawa zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1505/07 zauważył, że udział w charakterze strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie jest zawężony do kręgu podmiotów, których interes prawny został naruszony lub jest zagrożony przez daną inwestycję. Z kolei w wyroku z 6 grudnia 2011 r. II OSK 1801/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że właściciel sąsiedniej nieruchomości ma interes prawny wynikający z przepisu art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może decyzja kształtująca sposób zagospodarowania nie tylko nieruchomości wnioskodawcy, ale też działek sąsiednich. Wobec powyższego, w świetle całokształtu okoliczności przedstawionych w decyzji organu odwoławczego, uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki, akceptując stanowisko Kolegium, celnie zaznaczył, że organ pierwszej instancji niedostatecznie pochylił się nad tym, czy zamierzona inwestycja, z racji na swój rodzaj i skalę (wielkopowierzchniowy obiekt handlowo-usługowy), nie będzie oddziaływała na nieruchomość sąsiednią, jaką bez wątpienia (i to mimo oddzielenia jej wąskim pasem pełniącym funkcję drogi) jest działka nr [...]. Organ nie poddał również ocenie tego, jaki rzeczywiście charakter ma mieć przedmiotowa inwestycja, jaki teren ulegnie przekształceniu w związku z jej realizacją i w konsekwencji jaki będzie charakter oddziaływań tej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Jednocześnie Sąd należycie wskazał, że oddziaływanie inwestycji, dla której ustala się warunki zabudowy, nie jest samo w sobie determinowane istnieniem regulacji aktu prawa miejscowego obejmujących działki sąsiednie, ale okoliczność ta może mieć jedynie wpływ na ocenę uciążliwości tego oddziaływania. Odnosząc się jeszcze do argumentów strony skarżącej stwierdzić trzeba, że nie było rzeczą Sądu Wojewódzkiego wskazywanie przepisów prawa materialnego warunkujących przyznanie Spółce I. statusu strony, bowiem dopiero po ustaleniu charakterystyki przedmiotowej inwestycji i jej oddziaływania na otoczenie możliwe będzie określenie przez organ konkretnych unormowań mających w sprawie zastosowanie, niezależnie od art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Z tych wszystkich względów niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei trafnie podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., aczkolwiek dostrzeżona wadliwość uzasadnienia wyroku nie miała wpływu na wynik sprawy. Z wywodu Sądu Wojewódzkiego wynika wyraźnie, że sprzeciw oddalono, bowiem zaakceptowane zostało rozstrzygnięcie Kolegium o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w związku z niewyjaśnieniem okoliczności istotnych w kontekście art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. W takim stanie sprawy dla końcowej oceny zaskarżonego wyroku nie miało znaczenia to, że Sąd Wojewódzki mylnie stwierdził brak postanowienia o wznowieniu postępowania, podczas gdy w aktach znajduje się postanowienie w tym przedmiocie, wydane 9 czerwca 2023 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 149 § 1 k.p.a. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 7