II OSK 1938/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2868/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 2 października 2023 r., nr DGM-3.530.33.2022 w przedmiocie odmowy unieważnienia postępowania rozstrzygającego postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek Ministra Infrastruktury o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2868/23, odrzucił skargę O. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z 2 października 2023 r., nr DGM-3.530.33.2022 w przedmiocie odmowy unieważnienia postępowania rozstrzygającego (pkt 1) i orzekł o zwrocie ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącej O. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt 2). Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z 2 października 2023 r., nr DGM-3.530.33.2022, na podstawie art. 27m ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2023 r., poz. 960 z późn. zm., dalej: "u.o.m."), po rozpoznaniu wniosku o unieważnienie postępowania rozstrzygającego prowadzonego dla obszaru 14.E.2 określonego w załączniku nr 2 do ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1385 z późn. zm.) złożonego w związku z ogłoszeniem wyników tego postępowania 30 maja 2023 r., nr 7/2022/MFW, przez O. sp. z o.o. z siedzibą w W. – 13 czerwca 2023 r., odmówił unieważnienia postępowania rozstrzygającego. W pouczeniu od decyzji przywołano treść art. 127 § 3 oraz art. 127a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."), a także art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Decyzję skarżącej spółce należało uznać za doręczoną 17 października 2023 r. (fikcja doręczenia – art. 44 § 4 k.p.a.). Skarżąca spółka zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z 16 listopada 2023 r. (data złożenia skargi w formie elektronicznej) zaskarżyła powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z 2 października 2023 r. w całości i wniosła o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł m.in. o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarga została złożona przedwcześnie i nie spełnia wymogów określonych w art. 27n u.o.m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie Sąd wskazał, że mając na uwadze ogólne regulacje wynikające z ustawy p.p.s.a., odnośnie do warunków wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Dalej jak stanowi art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Równocześnie Sąd zwrócił uwagę, że przepisy szczególne ustanowiły wyjątki od ogólnej zasady wyrażonej w art. 52 § 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zaskarżyła decyzję Ministra Infrastruktury z 2 października 2023 r. o odmowie unieważnienia postępowania rozstrzygającego prowadzonego dla obszaru 14.E.2 określonego w załączniku nr 2 do ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych, na skutek złożonego wniosku przez skarżącą spółkę, w związku z ogłoszeniem wyników tego postępowania 30 maja 2023 r., nr 7/2022/MFW. Podstawę decyzji stanowił art. 27m ust. 1 u.o.m., zgodnie z którym minister właściwy do spraw gospodarki morskiej z urzędu lub na wniosek uczestnika postępowania rozstrzygającego, złożony w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia wyników tego postępowania, unieważnia to postępowanie w drodze decyzji, jeżeli zostały rażąco naruszone przepisy prawa lub interesy uczestników konkursu. Jak stanowi art. 27m ust. 2 u.o.m., od decyzji w sprawie unieważnienia postępowania rozstrzygającego uczestnikowi tego postępowania przysługuje, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej. Po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w art. 27m ust. 2 u.o.m., uczestnikowi postępowania rozstrzygającego przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (art. 27n u.o.m.). Sąd podniósł też, że w myśl art. 27o u.o.m., uczestnikowi postępowania rozstrzygającego nie przysługuje inny, niż określony w art. 27m ust. 2 i art. 27n, tryb kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu. W ocenie Sądu powyższa regulacja wprost stanowi, że warunkiem koniecznym wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie wyczerpanie trybu, o którym mowa w art. 27m ust. 2 u.o.m. Wobec tego należało – zdaniem Sądu – przyznać rację organowi, że skarga na decyzję z 2 października 2023 r. została złożona przedwcześnie. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła O. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zaskarżono w całości. Postanowieniu, na podstawie art. 174 p.p.s.a., zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 27m ust. 2 u.o.m. w zw. z art. 27n u.o.m. przez przyjęcie, że ww. przepisy stanowią regulację szczególną w stosunku do art. 52 § 3 p.p.s.a., 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 52 § 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i odrzucenie skargi złożonej przez spółkę 16 listopada 2023 r., jako przedwczesnej. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono uchylenie postanowienia w całości oraz zwrot od Ministra Infrastruktury na rzecz spółki kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca kasacyjnie wskazała m.in., że art. 27m ust. 2 u.o.m. w zw. z art. 27n u.o.m. nie mogą zostać uznane za lex specialis względem art. 52 § 3 p.p.s.a. ponieważ co do zasady obejmują swoim zakresem wyłącznie rozstrzygnięcia unieważniające postępowanie rozstrzygające w danej sprawie. Gdyby intencją racjonalnego ustawodawcy było objęcie wszelkich rozstrzygnięć wydanych w ramach postępowania w sprawie unieważnienia postępowania rozstrzygającego, wówczas treść art. 27m ust. 2 u.o.m. oraz art. 27n u.o.m. byłaby w tym zakresie jednoznaczna. Jakiekolwiek odstępstwo od fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego, w tym zasady wynikającej z art. 52 § 3 p.p.s.a. wymaga uchwalenia szczególnych przepisów o randze ustawowej, które w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych powinny wyłączać stosowanie przepisów podstawowych. Wykładnia art. 27m ust. 2 u.o.m. w zw. z art. 27n u.o.m. nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowią one przepis szczególny względem zasady sformułowanej w art. 52 § 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od O. sp. z o.o. na rzecz Ministra Infrastruktury kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Art. 27n u.o.m. w sposób kategoryczny stanowi, że dopiero po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w art. 27m ust. 2 u.o.m. ("Od decyzji w sprawie unieważnienia postępowania rozstrzygającego uczestnikowi tego postępowania przysługuje, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej."), uczestnikowi postępowania rozstrzygającego przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Należało zatem uznać powyższą regulację za przepis szczególny wyłączający możliwość wniesienia skargi na decyzję z pominięciem wyczerpania trybu ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji przewidzianą w art. 52 § 3 p.p.s.a. Na marginesie należy zaznaczyć, że swoistość zasad i trybu postępowania rozstrzygającego znajduje ustawowe potwierdzenie w art. 27f u.o.m., z którego wynika, że do postępowania rozstrzygającego nie stosuje się przepisów k.p.a. Nie sposób też zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że użycie w art. 27m ust. 2 u.o.m. zwrotu "w sprawie" oznacza, iż zakresem tego przepisu objęte są wyłącznie decyzje unieważniające postępowanie rozstrzygające. Z art. 27m ust. 1 u.o.m. wynika, że minister właściwy do spraw gospodarki morskiej unieważnia (z urzędu lub na wniosek uczestnika) postępowanie rozstrzygające w drodze decyzji, jeżeli zostały rażąco naruszone przepisy prawa lub interesy uczestników konkursu. Oznacza to, że wymieniony organ jest zobligowany do oceny postępowania rozstrzygającego pod kątem wskazanych w tym przepisie przesłanek i w zależności ich zaistnienia unieważnia bądź nie unieważnia postępowanie rozstrzygające. Zatem przy braku ustawowych przesłanek unieważnienia postępowania rozstrzygającego, organ wydaje decyzję o odmowie unieważnienia tego postępowania, która również jest decyzją "w sprawie unieważniania", o której mowa w art. 27m ust. 2 u.o.m. Gdyby zaś zaakceptować stanowisko skarżącej kasacyjnie należałoby przyjąć istnienie różnych trybów odwoławczych w zależności od treści decyzji. To zaś wyklucza art. 27o u.o.m., zgodnie z którym, uczestnikowi postępowania rozstrzygającego nie przysługuje inny, niż określony w art. 27m ust. 2 i art. 27n, tryb kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu rozstrzygającym, w którym użycie sformułowania "tryb kontroli rozstrzygnięć" wskazuje, że nie chodzi jedynie o rozstrzygnięcia unieważniające. Mając powyższe na względzie należało uznać, że wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, zaskarżone postanowienie nie narusza art. 27m ust. 2 w zw. z art. 27n u.o.m. oraz art. 52 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Ministra Infrastruktury o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi.