II OSK 1945/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1775/21 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 14 września 2021 r., nr SKO.415/288/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1775/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi B. G. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: Kolegium, SKO) z 14 września 2021 r. nr SKO.415/288/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 4 lutego 2021 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: inwestor) wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa elektrowni słonecznej "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, o mocy do 1 MWp (tj. montaż zespołu paneli fotowoltaicznych, budowa doziemnych instalacji elektrycznych, budowa kontenerowej stacji transformatorowej i rozdzielnic elektrycznych wraz z zabezpieczeniami, budowa kontenera technicznego o wysokości do 4 m oraz ogrodzenia terenu inwestycji o wysokości do 3 m, budowa drogi wewnętrznej dojazdowej, placu) na działkach nr [...], [...] w [...], w gminie [...]. Wójt Gminy [...] (dalej: Wójt, organ pierwszej instancji) decyzją z 12 lipca 2021 r., nr B.6730.24.2021 - ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Wskazano, że inwestycja jest urządzeniem infrastruktury technicznej w związku z czym do ustalenia warunków zabudowy nie stosuje się przepisów regulujących zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto, poprzedzona została wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z 22 września 2020 r. nr OS.6220.3.2020, którą stwierdzono brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w toku postępowania przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną. WSA w Rzeszowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 maja 2022 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności podniesiono, że elektrownia fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz, że każda elektrownia fotowoltaiczna - stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii - spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym na gruncie przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia m.in. wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ale także pkt 2 tj. dostępu do drogi publicznej). Podkreślono, że obligatoryjne przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. zostały spełnione, co potwierdzają akta sprawy. Ponadto, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (gminnej) przez drogę wewnętrzną, chociaż w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. było to zbędne. Dalej, wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy respektuje przepisy odrębne. W ocenie sądu I instancji nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia zapisów studium przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a. zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że: a) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla każdego rodzaju instalacji odnawialnego źródła energii nie wymaga uprzedniego wypełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, z całkowitym pominięciem treści przepisu art. 10 ust. 2a ww. ustawy, co skutkowało błędnym niezastosowaniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w niniejszej sprawie, b) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla każdego rodzaju instalacji odnawialnego źródła energii nie wymaga uprzedniego wypełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. aby teren miał dostęp do drogi publicznej, z całkowitym pominięciem przepisu art. 10 ust. 2a ww. ustawy, co skutkowało błędnym niezastosowaniem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w niniejszej sprawie; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i uznanie, że dopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy elektrowni słonecznej o mocy do 1 MWp, podczas gdy w świetle ww. przepisu realizacja tego rodzaju inwestycji może odbywać się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach. Z kolei w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] z 28 czerwca 2013 r. nr XXIX/222/2013; dalej: studium), na analizowanym obszarze nie przewidziano tego rodzaju inwestycji, zatem wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien spotkać się z decyzją odmowną organów, po uprzedniej analizie treści ww. studium, której to analizy organy obu instancji w tym zakresie nie dokonały; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przez sąd I instancji z urzędu wadliwości wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej, podczas gdy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, tym bardziej, że w okolicznościach niniejszej sprawy strona zarówno przed organami administracji publicznej, jak i przed sądem I instancji działała bez udziału zawodowego pełnomocnika; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, polegające na całkowitym pominięciu i niewyjaśnieniu zapisów studium w kontekście zamiaru inwestycyjnego wynikającego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Sąd wojewódzki dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w zgodzie z regułami postępowania, w tym w szczególności z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i podzielając pogląd, że elektrownia fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii zasadnie uznał, że przy ustaleniu warunków zabudowy znajduje zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Taka kwalifikacja przedsięwzięcia skutkowała tym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagało spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz wymogu zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W konsekwencji sąd wojewódzki zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie dopatrując się naruszenia przepisów procesowych i podzielając wykładnię prawa materialnego tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przyjętą w zaskarżonej decyzji. Skarżąca kasacyjnie natomiast stawia zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., łącząc te przepisy z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., które nie były przedmiotem rozważań sądu wojewódzkiego. Niemniej zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. bez uprzedniego zbadania relacji tego przepisu z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy. Jednocześnie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. bowiem kontrola przeprowadzona przez sąd wojewódzki, mimo zaniechania wykładni i dalej, zastosowania art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p - była w pełni prawidłowa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co prawda strona działając bez profesjonalnego pełnomocnika nie podniosła zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., ale zaniechanie rozważenia tych norm przez sąd wojewódzki z urzędu pozostaje irrelewantne dla sprawy, gdyż w/w przepisy nie mają zastosowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z kolei podniesiony w skardze kasacyjnej art. 10 ust. 2a u.p.z.p. według brzmienia na datę wydania decyzji SKO stanowił, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Z kolei stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. W oparciu o powyższe regulacje skarżący kasacyjnie stawia tezę, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury należy do organów gminy w ramach władztwa planistycznego, najpierw obligatoryjnie w studium, a następnie albo w drodze decyzji o warunkach zabudowy, albo planu miejscowego. Prezentowana wykładnia przepisów prawa materialnego jest błędna. Wykładnia systemowa art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odwołująca się do innych przepisów u.p.z.p., regulujących odmienny proces zagospodarowania terenu, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie jest prawidłowa i pozbawia stronę prawa do słusznego dochodzenia jej uprawnień. Wprawdzie przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i dalej planu miejscowego, błędne byłoby uznanie ich powiązania w kontekście wykładni systemowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa przewiduje zatem dualizm procedur umożliwiających lokalizowanie zabudowy, nadając priorytet planom miejscowym, jednocześnie wykluczając wzajemnie te tryby. Dopiero bowiem w razie braku planu, możliwe jest wszczęcie procedury lokalizacji w drodze warunków zabudowy/lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na charakter priorytetowy planu wskazuje także art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przewidujący, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Rozróżnienie tych trybów wynika także z faktu, że treść decyzji jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium nie wiążą, w przeciwieństwie do planu, organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Taka konkluzja wyraźnie wynika z przywołanego art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Tym samym okoliczność, że gmina w studium planowała przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyroki NSA z: 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18, 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, 25 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1435/23). Nie ma także znaczenia, czy gmina w studium zarezerwowała teren pod budowę farmy fotowoltaicznej. Dla decyzji o warunkach zabudowy pozostaje to bez znaczenia. W konsekwencji ze względu na zupełnie inne wymogi i charakter planu miejscowego, będącego następstwem studium oraz decyzji o warunkach zabudowy - odwołanie się przy rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. - nie można uznać za właściwy kierunek metody wykładni prawa. Decyzja o warunkach zabudowy dla tego rodzaju przedsięwzięcia jest wydawana niezależnie od treści studium tj. akt ten nie musi przewidywać lokalizacji farm fotowoltaicznych, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dalej - z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przy wydaniu takiej decyzji nie jest wymagane spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Powyższe prowadzi do wniosku, że sąd wojewódzki dokonał prawidłowej zarówno wykładni, jak i zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Na gruncie zagadnienia lokalizacji farmy fotowoltaicznej w drodze decyzji o warunkach zabudowy ukształtowało się jednolite orzecznictwo, wedle którego lokalizacja takiej instalacji zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej (vide wyroki NSA: z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2619/22, z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2706/22, z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1407/22, z 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 911/22, z 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 805/23; z 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 911/22; z 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 159/23; z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1407/22, z 5 września 2023 sygn. akt II OSK 2030/22, z 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 153/24, z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1221/22). Tym samym jako bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż prawidłowo sąd wojewódzki zastosował art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dopuszczając wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego przedsięwzięcia niezależnie od kierunków wynikających ze studium. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.