II OSK 1959/11

II OSK 1959 / 11 POSTANOWIENIE Dnia 4 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1179/10 w zakresie odrzucenia skargi "[...]" w K. w sprawie ze skargi E. S. i "[...]" w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia oddalić skargę kasacyjną. II OSK 1959 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę "[...]" Stowarzyszenia zwykłego w K. (zwanego dalej Stowarzyszeniem) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą uchylono decyzję organu I instancji oraz umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek E. S. w sprawie legalności wykonania w roku 2001/2002 adaptacji strychu na lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja została doręczona stronom postępowania, ale wśród jej adresatów, jak i adresatów decyzji organu I instancji nie było Stowarzyszenia. Cytując treść art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd podkreślił, że organizacja społeczna może wnieść skutecznie skargę w sprawie dotyczącej interesu innej osoby, jeżeli: sprawa leży w zakresie jej statutowej działalności oraz w sytuacji, gdy organizacja brała udział w postępowaniu administracyjnym. Obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednego z warunków wymienionych w art. 50 § 1 p.p.s.a. powoduje, że organizacja społeczna nie posiada legitymacji skargowej. Wskazując zaś na treść art. 31 k.p.a., Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek dopuszczalności wniesienia skargi, tj. Stowarzyszenie nie brało uprzednio udziału w postępowaniu administracyjnym, w której została wydana zaskarżona decyzja oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2009 r. Jak podkreślił, "warunek uprzedniego udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym" (art. 50 § 1 p.p.s.a.) należy rozumieć wąsko (art. 31 § 1- 3 k.p.a.), tzn., że organizacja społeczna winna była zgłosić żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu i żądanie to zostało przez organ administracyjny uznane za uzasadnione, skutkiem czego - z mocy postanowienia organu - uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Niespełnienie wskazanych wyżej warunków przesądza o braku legitymacji skargowej organizacji społecznej, a tym samym o odrzuceniu złożonej przez nią skargi. W okolicznościach niniejszej sprawy Stowarzyszenie takiego żądania nie zgłosiło, a zatem nie było ono uprawnione do wniesienia skargi. Stąd zdaniem Sądu pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. wniesiona przez Stowarzyszenie skarga podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło ww. Stowarzyszenie, zaskarżając je w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie, opisując przebieg postępowania administracyjnego, podkreśliło, że organy administracyjne obu instancji, które prowadziły postępowanie administracyjne, pomimo zapowiedzi w piśmie organu odwoławczego z dnia 4 marca 2010 r., nie zbadały kwestii dopuszczenia do udziału w sprawie skarżącej organizacji społecznej. Organy tego nie uczyniły, pomimo iż w dniu 19 lutego 2010 r. wyraźnie zawarto żądanie doręczenia skarżącej decyzji w sprawie. Stowarzyszenie stwierdziło przy tym, że było przeświadczone o swoim uczestnictwie w toczącym się postępowaniu ze względu na kierowane do niej pisma. Także w ocenie strony skarżącej skoro organy obu instancji nie wypowiedziały się odnośnie kwestii dopuszczenia jej jako organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, Sąd winien zbadać, czy ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu. Tymczasem ma ono legitymację skargową "tj. uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli decyzji przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem", a interes prawny oparty jest na "normach administracyjnego prawa procesowego oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, w tym wypadku normami regulującymi procedurę ich podejmowania". Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła E. S., stwierdzając jej zasadność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną na wstępie podkreślić należało, iż ustanowione w art. 58 § 1 p.p.s.a. przesłanki określające podstawy do odrzucenia skargi do sądu administracyjnego nawiązują do konstrukcji przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Rozumie się przez nie określone w ustawie procesowej warunki (wymagania) prawidłowego zaskarżenia, dotyczące zarówno przedmiotu skargi, jej formy, jak i treści, które powinna zawierać i przy zachowaniu, których może nastąpić kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny (por. T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska. Postępowanie sądowoadministracyjne. LexisNexis. Warszawa 2004, s. 110-111). Aby skargę uznać za dopuszczalną musi istnieć przedmiot zaskarżenia, akt zaskarżenia, a skarga musi czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym (art. 57 § 1 pkt 1-3 oraz art. 46 § 1 p.p.s.a.). Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi jest jej wniesienie przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 p.p.s.a. przyznano legitymację do jej wniesienia. Skargę może, bowiem wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową (legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego). W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić. Przepisy ustawy nie przewidują w takim wypadku możliwości konwalidacji skargi. Stosowanie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymację skargową określono w powyższym przepisie przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów, które, mimo braku takiego interesu, są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna). Do takich podmiotów, oprócz prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich zalicza się również organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób z zastrzeżeniem jednak, że brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Podmiotom takim przyznana została legitymacja procesowa do wniesienia skargi ze względu na funkcje, do których zostały powołane. Skarga do sądu administracyjnego jest, zatem dla nich jednym z instrumentów umożliwiających realizację postawionych przed nimi zadań. Jak prawidłowo wskazywał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji, legitymacja skargowa organizacji społecznej przysługuje wówczas, gdy brała ona udział w postępowaniu administracyjnym jako uczestnik na prawach strony. Musi, zatem zgłosić żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, a żądanie to musi zostać uznane przez organ administracyjny za uzasadnione. Stąd też w konsekwencji podstawowym wymogiem dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej w sprawach dotyczących interesów innych osób jest jej uczestnictwo- z mocy postanowienia organu- w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Takie ukształtowanie wymogów legitymacji pozwala na odróżnienie sytuacji wniesienia skargi w cudzej sprawie przez organizację społeczną uczestniczącą w postępowaniu na prawach strony od popierania skargi przez taką organizację, ale wniesioną przez inny podmiot w celu ochrony swojego interesu prawnego. Skoro, zatem skarżące Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału we wszczętym na wniosek E. S. postępowaniu w sposób opisany powyżej to prawidłowym pozostawała ocena Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności wniesienia przez nie skargi i konieczności jej odrzucenia. Nawiązując przy tym do argumentacji kasacji, zauważyć należało, iż ani decyzja organu odwoławczego, ani organu I instancji nie zostały jej doręczone, zaś prowadzenie korespondencji przez organ ze Stowarzyszeniem informujące o przekazaniu wystąpienia organizacji w trybie skargowym (art. 231 k.p.a.), tak jak w powołanym w kasacji piśmie z dnia 4 marca 2010 r., nie może w żaden sposób uzasadniać twierdzenia, że Stowarzyszenie to zostało dopuszczone do udziału w toczącym się postępowaniu. Odnosząc się zaś do twierdzeń strony skarżącej, że ma ona interes prawny we wniesieniu skargi, stwierdzić trzeba, że ta legitymacja (materialna) przysługuje stronom, które wykażą, że istnieje związek między chronionymi przez przepisy materialne ich interesem prawnym (sferą indywidualnych praw i obowiązków), a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, przy czym interes ten musi istnieć zarówno w dacie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, jak w dacie rozpoznawania skargi. Twierdzenia, zatem strony skarżącej odnoszące się do istnienia interesu prawnego w bliżej nieskonkretyzowanych "norm administracyjnego prawa procesowego" oraz "doprowadzenia zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, w tym wypadku normami regulującymi procedurę ich podejmowania" należało uznać za pozostające w oderwaniu od samego pojęcia "interesu prawnego", a w konsekwencji bezzasadne. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności przedstawionych w kasacji zarzutów naruszenia art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz nie stwierdzając wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia.