II OSK 1967/12

Dnia 26 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Jolanta Rudnicka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2694/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2694/11 oddalił skargę A.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] nakazał Towarzystwu Budownictwa Społecznego z siedzibą w J. usunięcie nieprawidłowości występujących w wybudowanej pochylni dla osób niepełnosprawnych przy lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w J., poprzez doprowadzenie pochylni dla osób niepełnosprawnych do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez ten organ, na skutek wniosku A. S. w sprawie wybudowanej pochylni dla osób niepełnosprawnych przy lokalu opisanym wyżej. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. S., która jest najemcą lokalu nr [...] znajdującego się w budynku usytuowanym przy ul. [...] w J.. Tak więc odwołująca się nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, a jedynie interes faktyczny. W tej sytuacji uznać należało, iż niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby nie będącej stroną. W związku z tym należało je umorzyć jako postępowanie prowadzone z wniosku osoby nie posiadającej interesu prawnego. Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję wniesionej przez A. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona niezasadna. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Organ administracji publicznej, do którego wpływa wniosek podmiotu zobligowany jest więc do zbadania, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. O tym, kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 k.p.a. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest interes prawny rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Interes prawny musi zatem znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Sąd wskazał dalej, że w niniejszej sprawie postępowanie powiatowego organu nadzoru budowlanego zostało wszczęte na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane na wniosek A.S., która była najemcą lokalu nr [...] znajdującego się w budynku usytuowanym przy ul. [...] w J.. W art. 66 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości (a także właściciel lokalu, którego dotyczy postępowanie) legitymujący się interesem prawnym bądź zarządca nieruchomości. A zatem w sprawie prowadzonej na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane najemcy lokalu nie przysługuje przymiot strony. Tak więc wnioskodawczyni i zarazem odwołująca się od decyzji organu I instancji nie posiadała interesu prawnego w niniejszej sprawie, a jedynie interes faktyczny, co uzasadniało umorzenie postępowania prze organ II instancji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd podniósł, iż zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji wzmianki o braku konieczności informowania skarżącej o podjętych czynnościach w sprawie niniejszej, pozostaje (wbrew zarzutom skargi) bez wpływu na uprawnienia skarżącej wynikające z działu VIII k.p.a. dotyczącego skarg i wniosków oraz możliwości korzystania z odrębnych ustaw umożliwiających dostęp do informacji. Niezasadny okazał się także zdaniem Sądu zawarty w skardze zarzut, że organ odwoławczy pogorszył sytuację prawną wnioskodawcy dopuszczając się w ten sposób naruszenia art. 139 k.p.a., statuującego zakaz reformationis in peius. Sąd zauważył, że decyzja organu pierwszej instancji miała charakter merytoryczny i oparta została na przepisie prawa materialnego. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia A.S. wniosła odwołanie po rozpoznaniu którego zapadła decyzja o charakterze formalnym, nie rozstrzygająca merytorycznie o istocie sprawy. Z tych względów nie można, w ocenie Sądu mówić o pogorszeniu sytuacji skarżącej na skutek rozstrzygnięcia organu odwoławczego, co wyklucza naruszenie przez ten organ art. 139 kpa. Sąd wskazał ponadto, że w piśmie procesowym z dnia 15 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 15 marca 2012r., zawiadomienie właściwego organu prokuratury o potrzebie udziału w tej sprawie oraz zawiadomienie B. R. o możliwości wzięcia udziału w sprawie na prawach strony lub o możliwości wejścia w rolę skarżącej, w związku z faktem, iż ze skarżącą rozwiązano stosunek najmu przedmiotowego, a zawiązano go z B. R.. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. Sąd oddalił wszystkie wnioski skarżącej. Sąd wskazał, że nie uwzględniając wniosku o odroczenie rozprawy w celu zawiadomienia B. R. o toczącym się postępowaniu, miał na uwadze, iż wynik niniejszego postępowania, zwłaszcza w kontekście charakteru zaskarżonej decyzji, w żadnym wypadku nie dotyczy interesu prawnego B. R.. Sąd nie doszukał się normy prawa materialnego, który uzasadniałby udział aktualnej najemczyni lokalu nr [...] w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest decyzja stwierdzająca brak przymiotu strony A. S. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Wniosek o zawiadomienie właściwej Prokuratury o przedmiocie postępowania administracyjnego nie zasługiwał zaś zdaniem Sądu na uwzględnienie, bowiem ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 3 wyraźnie wskazuje, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przywołana ustawa nie zawiera zaś podstawy umożliwiającej Sądowi takie działanie, niezależnie od merytorycznej zasadności samego wniosku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku oraz od wydanych na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. postanowień Sądu wniosła A.S.. Opierając niniejszą skargę kasacyjną na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., kwestionowanemu wyrokowi oraz wskazanym postanowieniom, skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1) art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w następstwie dokonania wadliwej wykładni tego przepisu: a) przez stwierdzenie, że interesu prawnego w zakresie domagania się dokonania ocen dopuszczonych tym przepisem prawa materialnego nie mogą mieć osoby, które uważają, że ich zdrowie i życie, albo też mienie jest zagrożone w związku ze stanem technicznym danego obiektu budowlanego lub jego części, albo też w związku ze sposobem użytkowania danego obiektu lub jego części, a w konsekwencji uznanie, że stronami postępowania administracyjnego prowadzonego z zastosowaniem tego przepisu, w którym miało do oceny legalności i prawidłowości wybudowania określonego podjazdu, w ogóle nie może być najemca lokalu mieszkalnego bezpośrednio sąsiadującego z takim podjazdem, b) przez zignorowanie faktu, że w polskim systemie prawnym najemcom lokali mieszkalnych w zakresie ochrony ich praw do lokalu przysługują środki ochrony prawnej przewidzianej dla właścicieli nie tylko w sferze prawa prywatnego (zwłaszcza poprzez art. 690 k.c.), ale i w sferze prawa publicznego między innymi w świetle konstytucyjnej gwarancji nienaruszalności mieszkania (art. 50 Konstytucji RP), a także zapewnienia zawartego w art. 75 ust. 2 Konstytucji RP, że ochrona praw lokatorów wymaga uregulowania bezpośrednio na poziomie ustawy; 2) 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., w związku z art. 66 ust. 1 ustawy prawo budowlane w stopniu rzutującym na wynik sprawy w wyniku braku zastosowania pierwszego z tych przepisów w następstwie milczącego ustalenia, że najemca lokalu mieszkalnego usytuowanego w budynku będącym w nieodpowiednim stanie technicznym z podjazdem wybudowanym w warunkach samowoli budowlanej bezpośrednio pod oknami danego lokalu w sposób umożliwiający bezpośredni dostęp do owego lokalu, nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zakresie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i wzięcia udziału w takim postępowaniu w sprawie, w której doszło do zastosowania przez organ I instancji art. 66 ust. 1 prawa budowlanego; 3) art.145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 6, art., 7, art. 15, art. 138 § 1 pkt 1 in fine oraz art. 139 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. odczytywanym także poprzez art. 78 Konstytucji RP, w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie braku właściwego zastosowania pierwszego z tych przepisów w wyniku ustalenia, że nie stanowi rozstrzygnięcia na niekorzyść wnoszącej odwołanie decyzja organu II instancji, w której: a) organ odwoławczy - z urzędu, a w szczególności przy braku odwołania ze strony właściciela budynku - kwestionuje legitymację wnoszącej odwołanie w zakresie żądania wszczęcia postępowania w określonej sprawie i zakresie udziału w takim postępowaniu w sytuacji, gdy tego rodzaju zastrzeżeń nie miał ani właściciel budynku, ani organ I instancji, uznając za oczywiste istnienie po stronie A. S. interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wzięcia udziału w danej sprawie, b) organ odwoławczy uchylając daną decyzję i nie nakazując organowi I instancji przeprowadzenia stosownego postępowania kontrolnego wobec udowodnionej samowoli budowlanej petryfikuje daną samowolę, której istnienie prowadzi do bezpośredniego i oczywistego naruszania prawa najemcy danego lokalu, którego ochrona, także poprzez stosowne uregulowania publiczno-prawne gwarantowana jest bezpośrednio w Konstytucji RP tak w wymiarze materialnym, jak i proceduralnym, 4) art. 3 § 1 i § 2, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy w związku z wadliwym zastosowaniem tych przepisów: a) w następstwie braku przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy uregulowań, w tym zawartych w Konstytucji RP, służących ochronie mieszkania, a więc i mieszkania zajmowanego na podstawie umowy najmu, a w konsekwencji wobec braku wyjaśnienia, dlaczego A.S., a obecnie także B. R., nie może poszukiwać ochrony swojego prawa do mieszkania ani na drodze postępowania administracyjnego, ani na drodze postępowania sądowo-administracyjnego w związku z określoną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która pozbawia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. możliwości jakiegokolwiek współdziałania w ramach kwalifikowanego postępowania administracyjnego z jakimkolwiek najemcą lokalu mieszkalnego, który wykazuje naruszenie prawa budowlanego przez inwestora, a obecnie właściciela budynku mieszkalnego ( TBS sp. z o.o. w J.), przy budowie określonego podjazdu w stopniu, który prowadzi do realnego zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia, w tym życia i zdrowia samego najemcy, a także jego mienia znajdującego się w konkretnym lokalu, a w konsekwencji również: b) w następstwie uznania za zgodną z prawem zaskarżonej decyzji w sposób petryfikujący stan samowoli budowlanej stwarzającej stan zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, a także dla bezpieczeństwa osób i mienia, a w danym wypadku przez pozbawienie najemcy lokalu mieszkalnego możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, c) jak również w następstwie całkowitego przemilczenia wynikających z materialnego prawa budowlanego przyczyn, które skłaniały A.S. do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a także do poszukiwania ochrony jej prawa do mieszkania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zarazem, które przemawiały za jej wnioskami złożonymi na rozprawie, d) a ponadto w wyniku ustalenia, że uprawnienia sądów wynikające z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. czynią zbędnym udział w postępowaniu przed nimi prokuratorów, a będąca przedmiotem kontroli Sądu decyzja organu II instancji - w założeniu - nie może naruszać jakichkolwiek praw B.R., jako aktualnej najemczyni danego lokalu mieszkalnego. Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o uchylenie wskazanych w petitum postanowieniem Sądu z dnia 15 marca 2012 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano ponadto, że kwestionowany wyrok i powołane na wstępie dwa postanowienia tego Sądu mogą być postrzegane jako rażąco naruszające prawa najemcy lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy pierwotna skarżąca A. S. z przyczyn leżących po stronie TBS sp. z o.o. w J. przestała być najemcą danego lokalu po wniesieniu skargi do sądu, a tym samym z przyczyn od niej niezależnych, utraciła materialną legitymację do dalszego uczestniczenia w postępowaniu sądowo-administracyjnym w danej sprawie. Uznając tym samym za dyskusyjne wniesienie przez nią samą skargi kasacyjnej od danego wyroku, kierowano się: a) przekonaniem, że w sytuacji, gdy WSA w Warszawie dla swojej oceny mógł uczynić punktem odniesienia stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji organu II instancji, a wtedy A. S. była najemcą danego lokalu ze spornym podjazdem pod oknami, to tym samym ów stan faktyczny i prawny będzie istotny także dla ewentualnych ocen formułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) informacją, że WSA w Warszawie mimo formalnego i prawidłowego złożenia przez samą B. R. wniosku o dopuszczenie jej do udziału w tej sprawie, a zarazem o sporządzenie uzasadnienia danego wyroku, oba te wnioski oddalił, a losy wniesionych przez nią zażaleń na te postanowienia na chwilę wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej nie mogą być znane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dokonując oceny zasadności wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej w granicach określonych w art.183 §1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 wskazanego przepisu, stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zmierzały do wykazania, że niezasadnie odmówiono skarżącej przymiotu strony postępowania. Istota sporu sprowadza się zatem do rozważenia zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego - art.66 ust.1 ustawy Prawo budowlane i art.28 k.p.a. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie wszczęte z wniosku skarżącej, prowadzone było przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w trybie przepisów rozdziału 6 prawa budowlanego. Wymaga przypomnienia, że zgodnie z art.61 prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, czyli zasadami odnoszącymi się do użytkowania, z wyłączeniem wymagań dotyczących odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej oraz zapewnienia poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w art. 49 pkt 1 wprowadziła zmianę do ustawy Prawo budowane, polegającą na zmianie brzmienia m.in. art. 5 i art.61 Prawa budowlanego, tym samym w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego wykluczono przesłankę nakazującą uwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich. W art. 61 cytowanej ustawy ustawodawca odsyła wprawdzie do zasad, o których mowa w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego, jednakże w obecnym brzmieniu tego ostatniego przepisu brak jest nawiązania do obowiązku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Naruszenie obowiązków związanych z należytym utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego powoduje sankcje określone w art.66 prawa budowlanego. Nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości organ nadzoru budowlanego może nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, co wynika wprost z treści art.61 w zw. z art. 66 prawa budowlanego. Niewątpliwie zatem stronami postępowania, prowadzonego w opisanym trybie, mogą być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Natomiast interes prawny pozostałych osób zależy od wykazania interesu prawnego, zgodnie z art.28 k.p.a. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że interes prawny, o którym mowa w art.28 k.p.a. musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu. Skarżąca A. S. była w czasie trwania postępowania jedynie najemcą lokalu w budynku Towarzystwa Budownictwa Społecznego. Tego rodzaju stosunek prawny, czyli stosunek wynikający z umowy najmu nie rodzi jednak interesu prawnego, o którym mowa w art.28 k.p.a. Źródłem tego interesu nie są także wskazane przez stronę skarżącą przepisy kodeksu cywilnego ( art.690), ani regulacje zawarte w Konstytucji ( prawo do nienaruszalności mieszkania i prawo do prywatności). Są one niewystarczające, aby uznać, że w postępowaniu określonym w rozdziale 6 prawa budowlanego dotyczącym obiektu budowlanego najemca tego obiektu ma legitymację do bycia stroną postępowania. Skarżąca jest niewątpliwie zainteresowana prawidłowym usytuowaniem podjazdu dla osób niepełnosprawnych i wybudowaniem go zgodnie z wymogami prawa budowlanego, lecz jest to jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, o którym mowa w art.28 k.p.a Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że skarżąca nie wykazała istnienia konkretnego, bezpośredniego i indywidualnego interesu prawnego. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. wyrażającego zakaz orzekania na niekorzyść odwołującej się strony stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, gdyż wydając taką decyzję organ stwierdza, że nie ma przesłanek merytorycznych orzekania co do istoty sprawy. Jest to decyzja o charakterze formalnym i dlatego nie można mówić o pogorszeniu sytuacji strony odwołującej się. W skardze kasacyjnej zarzucono również Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że uprawnienia sądów, wynikające z art.3§1 i §2 p.p.s.a. czynią zbędnym udział w tym postępowaniu prokuratora. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Trudno uznać, aby doszło do naruszenia wskazanego przepisu przez Sąd pierwszej instancji z powodu nie zawiadomienia prokuratora. Rzeczywiście w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest przepisu, który stanowiłby dla sądu administracyjnego podstawę do zawiadomienia prokuratora. Natomiast, w sytuacji, gdy strona zwróci się o ochronę prawną do prokuratora, może on – o ile uzna, że powinien wystąpić w ochronie obiektywnie pojętego interesu społecznego – wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę ( art.8 §1 p.p.s.a.). Pozbawiony słuszności jest zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi, określone w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek B. R. o dopuszczenie jej do udziału w sprawie, gdyż sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonych decyzji mając na względzie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji organu odwoławczego, a wtedy B. R. nie była najemcą lokalu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.