II OSK 1974/17

Dnia 1 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1081/16 w sprawie ze skargi T. C. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1081/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. C. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł T. C. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie Ministra Środowiska, pomimo że postanowienie to zostało wydane w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, w szczególności organy obu instancji dokonały całkowicie dowolnej oceny dowodów, 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w jej granicach, to jest nieuprawnione przyjęcie, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji nie były przez skarżącego kwestionowane oraz że mają charakter niesporny podczas gdy skarżący w toku sprawy wielokrotnie zaprzeczał by działki inwestycyjne leżały w granicach jakiegokolwiek korytarza ekologicznego, 3) art. 49 § 1 i § 3 P.p.s.a. poprzez uznanie za niecelowe zobowiązanie pełnomocnika do uzupełnienia skargi w sytuacji, gdy forma złożonej skargi (złożenie stron ponumerowanych kolejno 1, 2 oraz 6) jednoznacznie wskazywało, że skarga złożona została w niepełnej formie, 4) art. 11 ust. 1 oraz art. 5 pkt 14 i 29 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, to jest przyjęcie, że ograniczenie prawa własności możliwe jest poprzez odwołanie się do ogólnych celów istnienia otuliny parku narodowego, podczas gdy w sprawie w istocie chodzi o wprowadzenie generalnego zakazu zabudowy na mocy postanowienia organu uzgadniającego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające potwierdzać zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając na uwadze, że skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną NSA rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że organ administracji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy. Materiał ten był wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych i nie wymagał uzupełnienia. Ocena tego materiału dokonana przez organ administracji i zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie nosi cech dowolności. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego sprowadza się w istocie do przedstawienia przez skarżącego własnej odmiennej oceny dowodów. Możliwość przedstawienia odmiennej oceny dowodów nie oznacza, że ocena dokonana przez organ administracji i zaakceptowana przez Sąd jest oceną dowolną i błędną. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezrozumiałe jest więc stwierdzenie, że naruszenie tego przepisu polegało na nieuprawnionym przyjęciu, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji nie były przez skarżącego kwestionowane oraz że mają charakter niesporny podczas gdy skarżący w toku sprawy wielokrotnie zaprzeczał by działki inwestycyjne leżały w granicach jakiegokolwiek korytarza ekologicznego. Tak sformułowany zarzut jest w istocie zarzutem zaakceptowania przez Sąd I instancji dowolnej, zdaniem skarżącego kasacyjnie, oceny materiału dowodowego nie zaś zarzutem tego, że Sąd rozpoznając sprawę ograniczył się wyłącznie do zarzutów i wniosków zawartych w skardze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji przy rozpoznawaniu skargi naruszył wymóg wynikający z art. 134 § 1 P.p.s.a. Z kolei odnośnie do kwestii zaprzeczania przez skarżącego kasacyjnie, by działki inwestycyjne leżały w granicach jakiegokolwiek korytarza ekologicznego stwierdzić należy, że niezależnie od tego, czy skarżący kasacyjnie zgadza się z ustaleniami poczynionymi przez organ administracji czy też nie fakt istnienia korytarza ekologicznego na działkach należących do skarżącego kasacyjnie wynika z innych dowodów, których wiarygodność, zdaniem NSA, nie budzi wątpliwości. Niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 49 § 1 i § 3 P.p.s.a. Przepis ten dotyczy pism procesowych, które nie spełniają warunków formalnych. Skarga wniesiona do Sądu I instancji nie posiadała braków formalnych. Skarga spełniała wszystkie wymogi pisma procesowego wskazane w art. 46 § 1 i § 2 P.p.s.a. Brak trzeciej, czwartej i piątej strony skargi nie jest brakiem formalnym skargi. Stąd też przepis ten nie mógł mieć zastosowania w rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie i nie mógł zostać naruszony. Nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 oraz art. 5 pkt 14 i 29 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 j.t. ze zm.) stanowi, że na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego. W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu. Można jedynie stwierdzić, że otulina została wyznaczona na obszarze graniczącym z P. Parkiem Narodowym. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że ww. przepis został naruszony. W art. 5 pkt 14 ww. ustawy zawarta została definicja otuliny. Zgodnie z treścią tego przepisu otulina, to strefa ochronna granicząca z formą ochrony przyrody i wyznaczona indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. W art. 5 pkt 29 wspomnianej ustawy zawarta została definicja "zagrożenia zewnętrznego". Przez zagrożenie zewnętrzne należy rozumieć czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej. W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu. Można jedynie stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracji oraz Sąd bezzasadnie lub błędnie rozumiały pojęcie "zagrożenia zewnętrznego" jak również brak jest podstaw do przyjęcia, że definicja "zagrożenia zewnętrznego" została błędnie zastosowana. W art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 j.t. ze zm.) mowa jest o tym, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 tej ustawy, wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. W niniejszej sprawie wystąpiono o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z dyrektorem parku narodowego. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że ww. przepis został naruszony. Art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1), oraz że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). W ust. 3 tego artykułu mowa jest natomiast o tym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast art. 31 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej. Z treści skargi kasacyjnej można wnosić, że skarżący kasacyjnie uważa, że naruszenie ww. przepisów Konstytucji RP polega na tym, że ograniczane jest konstytucyjnie chronione jego prawo własności poprzez uniemożliwienie zabudowy nieruchomości. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie ma generalnego zakazu zabudowy nieruchomości położonych w otulinie a zakaz zabudowy wprowadzany jest na skutek rozstrzygnięcia organu administracji. W ocenie NSA, pogląd ten jest niezasadny. Po pierwsze, jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność nie jest prawem absolutnym i może być ograniczana. Po drugie, jak to już zostało wcześniej wskazane otulina, to strefa ochronna granicząca z formą ochrony przyrody i wyznaczona indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Jeśli z analizy materiału dowodowego wynika, że działalność człowieka polegająca na budowie budynków na nieruchomościach znajdujących się w otulinie parku narodowego będzie zagrażać prawidłowemu funkcjonowaniu parku, to zabezpieczenie przed takim zagrożeniem może polegać na niewyrażeniu zgody przez organy administracji na taką zabudowę. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.