II OSK 1985/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 750/17 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Wojewody M. z dnia 10 lutego 2017 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej ... o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 750/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody M. z dnia 10 lutego 2017 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 lutego 2017 r. Wojewoda M., po rozpatrzeniu odwołania K. P. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "Z. ..." w W. od decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia 25 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia 25 kwietnia 2016 r., którą organ na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – ustawy Prawo budowlane i art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku biurowego z usługami oraz garażem podziemnym, zbiornikiem retencyjnym oraz elementami zagospodarowania terenu na działce nr w. ... z obrębu ... przy ul. H. w W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka "A." Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I. obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, a mianowicie: 1. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uchylenie skarżonej decyzji, pomimo iż decyzja Wojewody M. odpowiadała prawu, a powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec: a) naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.: a. w zw. z art. 35 ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż organy administracji niewystarczająco przeanalizowały zamierzenie inwestycyjne pod kątem zastosowania przepisu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i przedwcześnie przyjęły, że zaistniały podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało istotny wpływ na uwzględnienie skargi, b. w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z § 6 pkt 8 lit c) uchwały Nr ... Rady m.st. W. z dnia 14 czerwca 2007 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego U. Z. w dzielnicy U. m.st. W. – część zachodnia A ("Plan") przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż organ niewystarczająco wypowiedział się, czy liczba miejsc parkingowych przeznaczonych dla zamierzenia inwestycyjnego jest zgodna z planem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, c. w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokonania przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, jak również błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania został zebrany w sposób niewystarczający, oraz iż organ nie wyjaśnił sprawy, toteż stanowisko organu jest przedwczesne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy z pominięciem kwestii, których uwzględnienie było niezbędne dla należytego rozpoznania sprawy w oparciu o kryteria wynikające z przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych [powinno być: administracyjnych] ("p.u.s.a.") w zw. z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a.; II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. naruszenie przepisu art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie K. P. za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy inwestycja nie oddziałuje na jego nieruchomość, co miało wpływ na uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa Z. ... w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy również zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nietrafnie w zarzucie kasacyjnym, dotyczącym naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zakwestionowano status strony skarżącego K. P. w niniejszej sprawie. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą interpretacją art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zasadnie uznał, że skarżącemu przysługuje legitymacja procesowa do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Co ważne, także organy obu instancji zaliczyły skarżącego do kręgu stron, jako właściciela zabudowanej nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Zaznaczyć należy, że w sprawach pozwolenia na budowę przy określaniu kręgu stron, kluczowe znaczenie ma ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora. Z mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego to właśnie właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu są stronami postępowania. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu m.in. ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (zob. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11; z 20 grudnia 2013 r., II OSK 841/13; z 21 sierpnia 2014 r., II OSK 449/13; z 8 września 2016 r., II OSK 3035/14). Istotne jest też zwrócenie uwagi, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiący definicję "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zasadą bowiem procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami czy normami technicznym (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11; z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11; z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10; z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11; z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06; z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05; z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13; z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12; wyroki WSA w Gliwicach: z 17 czerwca 2010 r., II SA/GI 983/09 i z 24 sierpnia 2011 r., II SA/GI250/11). Jednocześnie należy podkreślić, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższe uwarunkowania prawne zostały w niniejszej sprawie prawidłowo uwzględnione przez organy obu instancji. Organ pierwszej instancji, opierając się na dokumentacji projektowej, przyjął w decyzji, że obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu obejmuje m.in. działkę nr ..., stanowiącą własność skarżącego K. P. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że odległość projektowanego budynku od sąsiedniej działki nr ... wynosi 4,28 m i jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 czerwca 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzono również, że analiza nasłonecznienia i przesłaniania wykazuje, że zapewniono wymagany czas nasłonecznienia oraz dostęp światła słonecznego dla zabudowy sąsiadującej, zgodnie z warunkami określonymi w § 13 i § 60 ww. rozporządzenia. Wątpliwości co do legitymacji procesowej K. P. nie miał również organ odwoławczy, który rozpoznał wniesione przez niego odwołanie. Z kolei Sąd Wojewódzki, oceniając status procesowy skarżącego, potwierdził, że jego nieruchomość położona jest w obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że odległość między budynkiem mieszkalnym skarżącego a budynkiem biurowca wynosi jedynie 8 m, a w jeszcze bliższym sąsiedztwie od jego nieruchomości zaprojektowany został ciąg pieszo jezdny, łączący się ze zjazdem na ulicę K. z drogi wewnętrznej, stanowiącej dojazd do projektowanego budynku biurowego. Wobec takiego usytuowania i charakteru przedmiotowej inwestycji zasadnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na oddziaływania związane z hałasem i natężonym ruchem, które są immisjami wpływającymi na korzystanie z działki skarżącego. Tym samym skarżący miał interes prawny, a nie tylko faktyczny – jak twierdzi skarżąca Spółka – uprawniający do brania udziału w postępowaniu w charakterze strony. Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej usytuowanie i parametry (wysokość, gabaryty) projektowanego budynku oraz jego obsługa komunikacyjna uzasadniały objęcie nieruchomości skarżącego obszarem oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), a co za tym idzie przyznanie mu statusu strony z zagwarantowaną ochroną przed realizacją obiektu budowlanego, który wyprowadzałby ponadnormatywne uciążliwości naruszające jego uprawnienia do korzystania z własnej nieruchomości, zgodnie z jej przeznaczeniem. Niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty kasacyjne, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie w sprawie bez wyjaśnienia istotnych okoliczności dotyczących etapowania inwestycji na działce nr 189, w sytuacji, gdy część inwestycji zlokalizowana jest na terenie objętym planem miejscowym, a część objęta jest ustaleniami decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia 10 listopada 2010 r. Przede wszystkim należy zauważyć, że o ile organ pierwszej instancji badał zgodność przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy z 10 listopada 2010 r., to organ odwoławczy uznał błędnie, że sprawdzeniu podlegała jedynie część zabudowy realizowana na obszarze objętym obowiązywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zaznaczył w uzasadnieniu decyzji, że znaczna część działki, na której będzie realizowane zamierzenie budowlane, w tym część kubaturowa, podlega ustaleniom planu miejscowego, a część działki inwestycyjnej, na której będzie realizowany zjazd objęta jest decyzją o warunkach zabudowy z 10 listopada 2010 r. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, natomiast decyzja o warunkach zabudowy dotyczy zjazdu, który nie został objęty wnioskiem inwestora i pozwoleniem na budowę, tak więc nie podlegał kontroli w tym postępowaniu. W takim stanie sprawy nietrafna jest konstatacja autora skargi kasacyjnej, że skoro pozwolenie na budowę dotyczy całej działki nr 189, to oczywiste jest, że obydwa organy musiały dokładnie przeanalizować warunki zrealizowania inwestycji na terenie objętym decyzją i na terenie objętym planem. Rzecz w tym, że projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania terenu nie został sprawdzony przez organ odwoławczy, stosownie do wymogów art. 33 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki z uzasadnienia kontrolowanych decyzji nie wynika, aby wyjaśniono dopuszczalność rozdzielenia inwestycji na etap polegający na budowie budynku biurowego z usługami i garażem oraz elementami zagospodarowania terenu na części działki objętej regulacją planu miejscowego, a następnie drugi etap obejmujący budowę zjazdu na części działki objętej decyzją o warunkach zabudowy. W tym miejscu trzeba zauważyć, że decyzją nr ... z 10 listopada 2010 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu na ulicę K. z drogą wewnętrzną, stanowiącą dojazd do projektowanego budynku biurowego na działce nr ... (aktualnie dz. Nr ...) z infrastrukturą towarzyszącą oraz z elementami zagospodarowania terenu na części działki nr ... Z uwagi na wynikający z powyższej decyzji funkcjonalny związek pomiędzy zjazdem a drogą wewnętrzną, stanowiącą dojazd do spornego budynku biurowego z usługami – konieczne było dokonanie ustaleń i rozważenie przez organ architektoniczno-budowlany, czy objęty wnioskiem obiekt kubaturowy może funkcjonować samodzielnie, w szczególności czy przyjęte rozwiązania projektowe w zakresie obsługi komunikacyjnej są wystarczające. Uwzględniając zakres projektu zagospodarowania terenu, z zaznaczony zjazdem na ul. K., trafnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że przy rozpoznawaniu wniosku nie można było pominąć kwestii, iż zaprojektowany ciąg pieszo jezdny łączy się ze zjazdem, zapewniającym komunikację, poprzez drogę wewnętrzną, z ul. K.. Z tych względów argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (pkt A, 2-13) nie mogła podważyć stanowiska Sądu Wojewódzkiego w powyższym zakresie. Podobnie chybiony okazał się zarzut kasacyjny sformułowany w przedmiocie wymogów dotyczących zapewnienia miejsc postojowych na terenie spornej inwestycji (pkt B, 14-19 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Sąd Wojewódzki dokonując oceny odnoszącej się do zaprojektowanej liczby miejsc postojowych kierował się prawidłowo postanowieniami planu miejscowego (Uchwała Nr XI/316/2007 z 14 czerwca 2007 r.) zawartymi w § 6 pkt 7 lit. c), aczkolwiek w uzasadnieniu wyroku omyłkowo wpisał § 6 pkt 8 lit. c), co jednak nie miało wpływu na merytoryczne wnioski. Akceptacji bowiem podlegało stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że organ niewystarczająco uzasadnił zrealizowanie wskaźnika parkingowego. Dokonując analizy treści projektu i decyzji, Sąd Wojewódzki zasadnie wywiódł, że organ powinien przy obliczaniu wskaźnika parkingowego wyraźnie wskazać ile wynosi powierzchnia użytkowa wzięta pod uwagę przy obliczeniach w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych i wypowiedzieć się jednoznacznie, czy liczba 16 miejsc parkingowych przyjęta w projekcie jest zgodna z planem miejscowym. Wobec powyższego należało stwierdzić, że Sąd Wojewódzki przeprowadził weryfikację zaskarżonej decyzji w sposób właściwy, przedstawiając w uzasadnieniu wyroku wszystkie istotne elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stosując prawidłowo kryteria kontroli decyzji, Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, z konkluzją co do przedwczesnego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym nietrafne okazały się zarzuty kasacyjne z punktów 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Z uwagi na regulację art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Z. ...o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony.