II OSK 1987/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1712/20 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr WOA.7721.137.2020.MO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1712/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. S., dalej: "skarżąca", na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2020 r., nr WOA.7721.137.2020.MO, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty: 1. naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności: a) art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej: "Prawo budowlane", w związku z 145 § 1 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", poprzez brak uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "WINB", i poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "PINB", zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji, gdy jest on sprzeczny z wydaną dla przeprowadzenia inwestycji decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia 22 stycznia 2008 r. o warunkach zabudowy w zakresie zaprojektowania zmian nieprzewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy zmierzających do powiększenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy działki, w tym zmiany niwelety terenu wskutek zrealizowania projektowanych prac; a także poprzez zatwierdzenie projektu dokonania prac w zakresie pozostawienia "drzwi nieotwieralnych" w elewacji budynku mimo przeznaczenia do rozbiórki schodów i zaniechanie ustalenia zakresu prac koniecznych do przeprowadzenia rozbiórki schodów zewnętrznych; b) art. 51 ust. 4 w zw. z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z 145 § 1 ust. 1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji WINB i poprzedzającej jej decyzji PINB zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji, gdy realizacja zaprojektowanych zmian i przeprowadzenie prac budowlanych wykroczy poza zakres robót przewidzianych w pozwoleniu nr 302/2007 z dnia 28 sierpnia 2007 r. oraz pozwoleniu nr 200/2020 z dnia 25 lutego 2020 r. na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru – w szczególności poprzez zmianę niwelety budynku oraz pozostawienie tzw. "drzwi nieotwieralnych" w miejscu przeznaczonych do rozbiórki schodów; c) art. 51 ust. 4 oraz art. 51 ust. 5 w zw. z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z 145 § 1 ust. 1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji WINB i poprzedzającej jej decyzji PINB zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji, gdy nie spełnia on wymagań techniczno-budowalnych, w szczególności w zakresie sprzeczności oceny stanu technicznego budynku przed planowanymi robotami budowlanymi ze stanem rzeczywistym sprzed wydania decyzji organu I instancji oraz braku ustalenia sposobu przeprowadzenia rozbiórki schodów zewnętrznych. Nadto w sytuacji gdy decyzja PINB wydana była pomimo nie wykonania nałożonego na Inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego zobowiązania do zawarcia w projekcie budowlanym zamiennym aktualnej oceny stanu technicznego budynku (ostateczne postanowienie PINB z dnia 24 lipca 2019 r. pkt 4.); 2. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 141 ust. 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku w zakresie stawianych przez skarżącą zarzutów co niemożliwa kontrolę prawidłowości orzeczenia w procedurze ze skargi kasacyjnej. Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżąca wniosła o: 1. na podstawie art. 188 P.p.s.a., uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji PINB i WINB oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do dalszego prowadzenia; ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; 2. obciążenie organu kosztami postępowania i nakazanie organowi zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponad powyższe skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania: G. K., M. J., P. J. wnieśli o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 141 ust. 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku w zakresie stawianych przez skarżącą zarzutów co niemożliwa kontrolę prawidłowości orzeczenia w procedurze ze skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane dyspozycją tego przepisu elementy. Sąd zajął jasne stanowisko co do stanu faktycznego. Wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Rozważając zakres odniesienia się do zarzutów skargi należy pamiętać, że obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 930/22). Sąd pierwszej instancji nie tylko podał podstawę prawną i jej wyjaśnienie, ale także odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących niwelaty, zmiany parametrów zabudowy w stosunku do powierzchni działki, otworów okiennych i drzwiowych. Nawiązał do czynności kontrolnych stanowiących podstawę przyjętych ustaleń w spornym zakresie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z 145 § 1 ust. 1 pkt 1a P.p.s.a., poprzez brak uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zatwierdzającej projekt budowlany zamienny z uwagi na sprzeczność z decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia 22 stycznia 2008 r. o warunkach zabudowy. W przywołanej podstawie kasacji nie wskazano rodzaju naruszenia, co stanowi wadliwość konstrukcyjną. Możliwe jest jednak merytoryczne odniesienie się do podniesionych kwestii. Opis naruszenia naprowadza bowiem na uchybienie w zakresie zastosowania powołanych przepisów. Utrwalony jest pogląd, według którego, nie można skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca nie podniosła zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie o braku zaprojektowanych robót budowlanych zmierzających do powiększenia powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy działki oraz zmiany niwelaty terenu. Pomijając zaś nawet brak zarzutu procesowego w tym względzie, zauważyć można, że zarzut ten nie został skonkretyzowany zarówno w opisie naruszenia, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a także w uzasadnieniu skargi, na która skarżąca powołała się tej mierze w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżąca nie tylko nie wskazała we wskazanych pismach dowodów i okoliczności wykazujących czy chociażby uprawdopodabniających wyartykułowaną tezę, ale nawet nie wskazała robót, które mają prowadzić do powiększenia powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy działki oraz zmiany niwelaty terenu. W rezultacie, nie podważyła skutecznie projektu budowlanego w tym zakresie. Podkreślić zaś należy, że ten sposób kwestionowania ustaleń odnoszących się do poruszonych okoliczności nie został przez skarżącą w skardze i w skardze kasacyjnej skonkretyzowany mimo stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z dokumentacji technicznej nie wynika aby zmianie uległa niwelata terenu. Jak dalej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, roboty budowlane są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, nie są przewidziane roboty ingerujące w bryłę budynku, mogące wpływać na jego posadowienie. Organ dodał, odnosząc się do obserwacji wykonywanych robót, że roboty są w trakcie wykonywania, przewidziane są jeszcze roboty dotyczące elewacji i m.in. uporządkowania terenu. Stąd ewentualne zmiany ukształtowania terenu mają charakter tymczasowy, zmienny. Ocena, czy faktycznie nastąpiła zmiana ukształtowania terenu nastąpi po zakończeniu robót. Odnotować można, że w "Opisie technicznym projektu budowlanego zamiennego" (pkt 3) stwierdzono, że projekt budowlany nie obejmuje zagospodarowania terenu, które pozostaje bez zmian w stosunku do istniejącego pierwotnie. Projektowane prace budowlane nie zmieniają powierzchni zabudowy obiektu oraz jego przeznaczenia a także zagospodarowania terenu. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy terenu nr 84/2008, z dnia 22 stycznia 2008 r., wydaną przez Prezydenta Miasta Poznania, spełnione są warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, określone w punkcie I.2, tzn. m.in. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu – bez zmian; inwestycja nie wpływa na powiększenie wskaźnika intensywności zabudowy działki. Z "Projektu budowlanego zamiennego przebudowy" wynika, że schody zewnętrzne od strony nieruchomości skarżącej przeznaczone są do rozbiórki. Sposób wykonania tej rozbiórki jest elementem sztuki budowlanej za który odpowiada projektant. W Projekcie zawarte są wskazania dotyczące bezpieczeństwa przy wykonywaniu objętych tym projektem robót budowlanych. Nie ma podstaw do przyjęcia, że tak określona rozbiórka nie spełnia wymogów w zakresie robót przewidzianych do wykonania, prowadzących do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, który to wymóg, wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, został określony jako wiążący w poprzednim wyroku NSA, a także w utrzymanym nim w mocy wyroku WSA w Poznaniu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaakceptowanie sprzeczności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy polegającej na pozostawieniu "drzwi nieotwieralnych" w miejscu przewidzianych do likwidacji schodów zewnętrznych. Pozostawienie drzwi nieotwieralnych, przy likwidacji schodów wykraczających poza bryłę budynku, nie wiąże się za zmianą zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 w zw. z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z 145 § 1 ust. 1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji WINB i poprzedzającej jej decyzji PINB zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji, gdy, zdaniem skarżącej, realizacja zaprojektowanych zmian i przeprowadzenie prac budowlanych wykroczy poza zakres robót przewidzianych w pozwoleniu nr 302/2007 z dnia 28 sierpnia 2007 r. oraz pozwoleniu nr 200/2020 z dnia 25 lutego 2020 r. na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru – w szczególności poprzez zmianę niwelety budynku oraz pozostawienie tzw. "drzwi nieotwieralnych" w miejscu przeznaczonych do rozbiórki schodów. Kwestia niwelaty została już omówiona zarówno w kontekście zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, jak i w świetle rzeczywistej treści "Opisu technicznego" zawartego w "Projekcie budowlanym przebudowy". Czym innym jest zakres doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem istotnego odstąpienia od projektu budowlanego w zakresie schodów zewnętrznych z podestem od strony nieruchomości sąsiedniej, położonej przy ul. [...]. Zakwestionowany w trakcie poprzedniej kontroli sądowej został stan, w którym organy nadzoru budowlanego zgodziły się na brak spełniania przez schody wymogów z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jest oczywiste, że fragmentem tego odstąpienia był otwór drzwiowy przy tych schodach. Ewentualne pozostawienie tego otworu jest możliwe tylko w sytuacji, gdy nie będzie to wykluczało stanu zgodności inwestycji z prawem, w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Aprobata organu nadzoru budowlanego dla rozwiązania budowlanego, stanowiącego odstępstwo od projektu budowlanego, nieprzewidzianego w pierwotnym projekcie budowlanym, ale mieszczącego się w zakresie robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, w tym przypadku robót polegających na przebudowie obiektu, a nadto spełniającego wymóg stanu zgodności z prawem nie stanowi naruszenia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie usytuowania otworu w ścianie budynku. Nie podjęto próby podważenia zgodności tego elementu obiektu z przepisami § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ dysponował uzgodnieniem projektu zamiennego z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dokonanym w dniu 16 stycznia 2020 r. przez inż. pożarnictwa S. K. Jak podkreślił organ pierwszej instancji, w projekcie przedłożonym do uzgodnienia wskazano, że schody zostaną w całości rozebrane, a otwór drzwiowy wykonany jako nieotwieralny. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 oraz art. 51 ust. 5 w zw. z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z 145 § 1 ust. 1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji WINB i poprzedzającej jej decyzji PINB zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji, gdy nie spełnia on wymagań techniczno-budowlanych, w szczególności w zakresie sprzeczności oceny stanu technicznego budynku przed planowanymi robotami budowlanymi ze stanem rzeczywistym sprzed wydania decyzji organu I instancji oraz braku ustalenia sposobu przeprowadzenia rozbiórki schodów zewnętrznych. Nadto w sytuacji gdy decyzja PINB wydana była pomimo nie wykonania nałożonego na Inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązania do zawarcia w projekcie budowlanym zamiennym aktualnej oceny stanu technicznego budynku (ostateczne postanowienie PINB z dnia 24 lipca 2019 r. pkt 4.). Również w przypadku tego zarzut należy przypomnieć, że nie można skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca nie podniosła zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie stanu technicznego spornego budynku przed planowanymi robotami budowlanymi. Stan ten został zaś opisany i przedstawiony na zdjęciach w poszczególnych projektach budowlanych, poczynając od projektu zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę (jak to określono: "Projekt remontu kamienicy"). Bezzasadność zarzutu braku ustalenia sposobu przeprowadzenia rozbiórki schodów zewnętrznych została omówiona w poprzedzających rozważaniach. Ponadto, w postanowieniu PINB z dnia 24 lipca 2019 r., nałożono obowiązek zawarcia w projekcie oceny stanu technicznego budynku przed planowanymi robotami. Z obowiązku tego inwestorzy wywiązali się. Nie ma podstaw do przyjęcia, że w sposób obszerny przedstawiony w "Projekcie budowlanym zamiennym" ze stycznia 2020 r. stan techniczny budynku, jakkolwiek powtarza ustalenia i oceny zawarte w okresie poprzedzającym sporządzenie projektu pierwotnego, nie jest stanem aktualnym. Jak już powyżej stwierdzono, projekt zawiera wskazania dotyczące bezpiecznego wykonania robót objętych projektem pozostałych do wykonania. W tym zakresie jego aktualność także nie budzi wątpliwości. Dodać trzeba, że w uzasadnieniu decyzji PINB z dnia 23 marca 2020 r. stwierdzono, że przedłożony projekt zamienny spełnia wymagania określone w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego. W uzasadnieniu omawianego zarzutu poruszono problem aktualnej oceny warunków geotechnicznych. Projekt zamienny zawiera omówienie sondażowych badan geotechnicznych podłoża gruntowego wykonanych w 2007 r. przez inż. M. J. W "Opisie technicznym" do projektu zamiennego stwierdzono, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463), obiekt zaliczono do trzeciej kategorii geotechnicznej. Wskazano, że obiekt posadowiony jest na gruntach nośnych, mineralnych, rodzimych, niespoistych w postaci piasków w stanie średniozagęszczonym, powyżej poziomu wody gruntowej. Określono również, że budynek posadowiony jest w sposób bezpośredni na ławach fundamentowych, w prostych warunkach gruntowych, poniżej poziomu przemarzania. Zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w przypadku projektowania rozbudowy, przebudowy lub nadbudowy, w razie potrzeby, do opisu technicznego należy dołączyć ocenę techniczną obejmującą aktualne warunki geotechniczne i stan posadowienia obiektu. O tym, czy taka potrzeba zachodzi, decyduje projektant, którego obowiązkiem jest opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego). Brak takiej opinii nie stanowi, w okolicznościach niniejszej sprawy, której przedmiotem jest przebudowa obiektu budowlanego, naruszenia art. 51 ust. 4 w związku z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.