II OSK 1989/16

Dnia 15 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 119/16 w sprawie ze skargi H. M. i T. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia bądź zmiany decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 maja 2016 r. sygn. II SA/Bk 119/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "WSA"), oddalił skargę H. M. i T. M. (dalej: "Skarżący") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia bądź zmiany decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu przestawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: wnioskiem z dnia 21 listopada 2015r. Skarżący wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB") o uchylenie lub zmianę - na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a.") ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie komina wolnostojącego, usytuowanego na działce o nr [...], położonej w M. przy ul. [...], stanowiącej własność C. B. (dalej: "Inwestor"). PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania zakończonego ww. decyzją wskazując, że Skarżący nie byli uprawnieni do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego komina, tym samym nie mają interesu prawnego do wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na skutek zażalenia Skarżących, PWINB zaskarżonym do WSA postanowieniem, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. Powołując art. 154 K.p.a. stwierdził, że Skarżący jako wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2012r., wydaną w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie komina, gdyż inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia [...] marca 2012r., nr [...] znak: [...] udzielającej Inwestorowi pozwolenia na przebudowę części budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pozwolenia na budowę komina wolnostojącego na własnej stopie fundamentowej, utrzymanej następnie w mocy decyzją Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...]. Przedmiotowe decyzje na mocy wyroku WSA z dnia 11 października 2012r., sygn. akt II SA/Bk 430/12 zostały uchylone, jednak pozwolenie na użytkowanie zostało wydane przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Powołując art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013, poz. 1409, dalej: "P.b."), zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, PWINB wywiódł, że skoro w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie był nią wyłącznie Inwestor, to przymiot strony nie przysługiwał Skarżącym, a zatem nie mogą oni skutecznie domagać się weryfikacji wydanej decyzji w trybie art. 154 K.p.a., gdyż nie byli stroną postępowania objętego wnioskiem. W takiej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 61a § 1 K.p.a. W skardze Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 35 ust. 2 P.b. w zw. z art. 136 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie oraz naruszenie art. 7, 8, 9, 77 i 80 K.p.a. polegające na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego i nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji błędną ocenę materiału dowodowego i zakończenie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę, aprobując dokonaną przez organy wykładnię przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Wskazał, że słusznie organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia bądź zmiany decyzji o udzielenie pozwolenia na użytkowanie komina, uzasadniając to przyczyną podmiotową, a mianowicie okolicznością, że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony. WSA wskazał, że zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony – inwestora (art. 59 ust. 7 P.b.) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. W konsekwencji za słuszne uznał stanowisko organów, że Skarżący nie mieli przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2012 r. wydaną w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie komina; jedyną stroną postępowania był Inwestor. WSA podkreślił także, że za zastosowaniem art. 59 ust. 7 P.b. również w postępowaniu w sprawie o zmianę lub uchylenie w trybie art. 154 K.p.a. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przemawia sposób jego sformułowania. Ustawodawca przyjął bowiem, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem sprawa pozwolenia na użytkowanie oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania o zmianę lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. W konkluzji WSA potwierdził słuszność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., zaś co do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 2 P.b. w zw. z art. 136 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdził, że w sprawie administracyjnej, w której zapadło postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, badaniu podlegają jedynie przesłanki wszczęcia takiego postępowania, nie zaś określone w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki unieważnienia decyzji. W skardze kasacyjnej Skarżący, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, zaskarżyli w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej: "P.p.s.a."), o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie postanowień organów obu instancji. Wyrokowi zarzucili: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i oddalenie skargi pomimo, iż w zaskarżonym postanowieniu dopuszczono się obrazy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 59 ust. 7 P.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis powyższy znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, w sytuacji zaś, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 K.p.a., b. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 K.p.a. polegającym na błędnym przyjęciu przez Sąd, że zasadna była odmowa wszczęcia przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy ustalenie, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony wymagało podjęcia przez organy administracyjne czynności wyjaśniających, a zatem koniecznym było wszczęcia niniejszego postępowania, c. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów I i II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, ograniczając się jedynie do wskazania, iż decyzje udzielające Inwestorowi pozwolenia na przebudowę oraz pozwolenia na budowę komina wolnostojącego zostały uchylone, a postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wznowione, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony, d. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., albowiem szeroko rozumiany interes prawny wnioskodawców w pełni uzasadniał wszczęcie postępowania w przedmiocie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2012 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie komina wolnostojącego usytuowanego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W sytuacji zaś, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 P.b. nie ma zastosowania. Nie można bowiem przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a tylko wówczas zastosowanie ma art. 59 ust. 7 ustawy P.b. W sytuacji natomiast, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o art. 28 K.p.a. Skarżący wyeksponowali, że wyrokiem WSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 430/12, uchylone zostały zarówno decyzja Starosty z dnia [...] marca 2012 r., udzielająca Inwestorowi pozwolenia na przebudowę części budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pozwolenia na budowę komina wolnostojącego na własnej stopie fundamentowej, jak i utrzymującą ją w mocy - decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012 r. W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego ww. decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], wznowił też postępowania zakończone własną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną PWINB wniósł o jej oddalenie naprowadzając, że w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie funkcjonowało w obrocie prawnym pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. W czterech punktach skargi kasacyjnej oznaczonych literami od "a" do "d", wskazano przepisy postępowania oraz prawa materialnego, które miały zostać naruszone, jednakże w uzasadnieniu ograniczono się do argumentacji dotyczącej wyłącznie art. 59 ust. 7 P.b. i relacji tego przepisu z art. 28 K.p.a. w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę (zarzut oznaczony literą "a"). Natomiast skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia, które dotyczyłoby pozostałych przepisów wymienionych w petitum środka odwoławczego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że poza przytoczeniem podstaw kasacyjnych, elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest również uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), w ramach którego należy wskazać sposób naruszenia (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie) oraz – przy naruszeniu przepisów postępowania – dodatkowo wykazać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna pozbawiona powyższych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności. W realiach sprawy oznacza to, że zarzuty oznaczone literami b, c oraz d, ze względu na brak uzasadnienia, nie poddają się ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jeśli chodzi o naruszenie art. 59 ust. 7 P.b. oraz art. 28 K.p.a., to w uzasadnieniu wyeksponowano bezsporną okoliczność, że pozwolenie na budowę poprzedzające wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (której dotyczy wniosek Skarżących), uchylone zostało prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 11 października 2012 r. sygn. II SA/Bk 430/12. Okoliczność ta, zdaniem skargi kasacyjnej, winna przesądzać o konieczności oceny legitymacji Skarżących w oparciu o przepis art. 28 K.p.a., a nie na podstawie art. 59 ust. 7 P.b. Przy takim zarzucie przypomnieć należy pozostającą poza sporem sekwencję zdarzeń poprzedzających złożenie wniosku inicjującego niniejsze postępowanie. Otóż decyzją Starosty z dnia [...] marca 2012 r., utrzymaną w mocy w dniu [...] kwietnia 2012 r. przez Wojewodę, Inwestor uzyskał pozwolenie na przebudowę części budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pozwolenia na budowę komina wolnostojącego na własnej stopie fundamentowej. Inwestycja ta została zrealizowana a zwieńczeniem procesu budowlanego była decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2012 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego komina. Wyrokiem WSA z dnia 11 października 2012 r. sygn. II SA/Bk 430/12, po rozpoznaniu skargi Skarżących, uchylone zostały zarówno decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012 r., jak i decyzja Starosty z dnia [...] marca 2012 r. o pozwoleniu na budowę. W związku z tym PINB, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., wznowił postępowanie zakończone decyzją własną z dnia [...] czerwca 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast Skarżący wnioskiem złożonym w dniu 21 listopada 2015 r. zainicjowali postępowanie o uchylenie decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie. We wniosku tym, jako podstawę prawną żądania, wskazano art. 154 K.p.a. W tym stanie faktycznym zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być uwzględniony Zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z unormowania tego wynika, że w postępowaniu toczącym się w trybie art. 154 K.p.a. nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. Jest to wprawdzie postępowanie nowe, ale w postępowaniu tym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 K.p.a. Nadto postępowanie weryfikacyjne prowadzone na podstawie art. 154 lub art. 155 K.p.a. jest postępowaniem w tej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym, co sprawa rozstrzygnięta weryfikowaną decyzją. Zgodnie zaś z utrwalonymi poglądami orzecznictwa oraz doktryny, o tożsamości sprawy można mówić wtedy, gdy: a) w sprawie występują te same podmioty, b) w sprawie chodzi o tożsame pod względem treści prawa lub obowiązki, c) stan faktyczny sprawy nie jest zmieniony co do prawnie istotnych elementów, d) stan prawny jest niezmienny lub ciągły (por. uchwałę NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 4 oraz podane tam orzecznictwo i literaturę). W konkretnym przypadku nie występuje tożsamość sprawy właśnie ze względu na strony postępowania. W postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie stroną był wyłącznie Inwestor, zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 P.b. będącego lex specjalis w stosunku do art. 28 K.p.a. Prawidłowe zastosowanie art. 59 ust. 7 P.b. w dacie wydawania pozwolenia na użytkowanie było konsekwencją legalnego zrealizowania inwestycji, w oparciu o funkcjonujące w owym czasie pozwolenie na budowę. Natomiast późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie uczyniło inwestycji nielegalną. W konsekwencji nie mogło skutkować ustaleniem stron postępowania w sprawie z wniosku Skarżących złożonego na podstawie art. 154 K.p.a. w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. Jeszcze raz wskazać należy, że legalna realizacja inwestycji przesądziła o kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 7 P.b.), wykluczając tym samym stosowanie art. 28 K.p.a. Zatem zarzut naruszenia wymienionych przepisów jest nieusprawiedliwiony. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do wznowienia podstępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Tak też postąpił organ nadzoru budowlanego; w odniesieniu do decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie wszczęte zostało postępowanie wznowieniowe, co nastąpiło postanowieniem PINB z dnia [...] stycznia 2013 r. Zatem i z tej przyczyny, porównując datę wszczęcia tego postępowania z datą wniosku Skarżących (21 listopada 2015 r.), pierwszeństwo miałoby postępowanie wznowieniowe, a nie wniosek o uchylenie, na podstawie art. 154 K.p.a., decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.