II OSK 1990/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 226/23, w sprawie ze skargi M.D., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczemu w Krakowie, z dnia 9 stycznia 2023r. nr SKO.ZP/415/583/2022, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 226/23, oddalił skargę M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 9 stycznia 2023 r., znak SKO.ZP/415/583/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. z 2 listopada 2022 r., nr GAU.6730.127.2021.AS, ustalającą na rzecz Gminy T. warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w bryle budynku i budową drogi wewnętrznej na częściach działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M.D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającej ten wyrok decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 9 stycznia 2023 r., znak SKO.ZP/415/583/2022 oraz decyzję Burmistrza Gminy T. z 2 listopada 2022 r. znak GAU.6730.127.2021.AS i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną skarżący opiera zarówno na podstawie art. 174 pkt 1, tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów jak i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") i w zw. z treścią § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1902, dalej: "rozporządzenie MŚ"), który stanowi normę ogólną zakazującą lokalizacji na terenie składowisk budynków i wykonywania prac wskazanych w treści tego przepisu, co uniemożliwia wydanie decyzji o lokalizacji domów jednorodzinnych na terenie wykorzystywanym do składowania odpadów; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez uchybienie treści art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania zawiera informacje nieodpowiadające ustaleniom faktycznym (pominięcie ustalonych przez organ faktów dotyczących rzeczywistego stanu tego terenu), a tym samym dokonanie opisu terenu, który nie odpowiada rzeczywistemu jego wykorzystaniu, przez co wprowadzane są do obrotu prawnego nieprawdziwe i niezgodne z rzeczywistością informacje w zakresie możliwości lokalizacji na tym terenie zabudowy mieszkaniowej, a w szczególności pominięcie faktu, iż na tym terenie znajduje się w tej chwili wysypisko odpadów utworzone za wiedzą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przy okazji tworzenia zatoki autobusowej bez decyzji zezwalającej na jego utworzenie; 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez uchybienie podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8 k.p.a. dotyczącej kształtowania zaufania do organu wydającego decyzję poprzez wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, który stanowi w rzeczywistości wysypisko odpadów i wydanie decyzji wprowadzającej błędną informację, że aktualnie jest to teren rolny, oraz art. 7 k.p.a. przez dokonywanie czynności przez organ które nie stanowią formy realizacji przepisów prawa, a raczej w ocenie skarżącego stanowią próbę uchylenia się organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania od wykonania obowiązku określonego w art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.; dalej: "ustawa o odpadach"); 4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji nieważnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako opartej o fikcyjnie określony stan podany w treści decyzji, diametralnie odbiegający od rzeczywistego stanu terenu, dla którego została ona wydana; 5. a przez brak rozpoznania powyższych zarzutów również zarzut nierozpoznania istoty sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty (zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania) zmierzają w swej istocie do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji przez nieuwzględnienie, że na terenie objętym ustaleniami lokalizacyjnymi znajduje się, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, składowisko odpadów. Uwzględniając powyższe należy wyjaśnić, że: po pierwsze, wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku braku planu miejscowego, po spełnieniu wymogów określonych w art. 61 u.p.z.p. Przeprowadzana analiza urbanistyczno-architektoniczna, będąca kluczowym środkiem dowodowym w procesie ustalenia tychże warunków, daje podstawy do stwierdzenia, że przesłanka braku planu miejscowego na terenie realizacji planowanej inwestycji oraz wymogi przewidziane w art. 61 u.p.z.p. zostały spełnione. Po drugie, jak słusznie podniósł to Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, decyzja o warunkach zabudowy nie określa usytuowania planowanej zabudowy w konkretnym miejscu na terenie objętym ustaleniami. Wskazanie tego usytuowania następuje dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Po trzecie, weryfikacja kwestii zorganizowania na terenie objętym ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy – według twierdzeń skarżącego kasacyjnie – nielegalnego składowiska odpadów (por. m.in. s. 4 skargi kasacyjnej) wykracza poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane"), składowisko odpadów jest budowlą, zaś wykonanie robót związanych z wykonaniem takiej budowli, a więc z urządzeniem składowiska odpadów, wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei zasady wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów, wymogi, które należy spełnić w celu jego uzyskania, a także elementy treści tego pozwolenia określają przepisy Prawa budowlanego oraz art. 127 ustawy o odpadach. Urządzenie składowiska odpadów bez uzyskania pozwolenia na budowę prowadzi do powstania samowoli budowlanej, będącej podstawą do podjęcia i przeprowadzenia odpowiednich działań przez organy nadzoru budowlanego nie zaś przez organ wykonawczy gminy. Niezależnie od powyższego należy także odnotować, że ze zgromadzonej w aktach administracyjnych dokumentacji wynika, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony milcząco bądź w drodze postanowienia między innymi z organami właściwymi do spraw ochrony środowiska, geologii, ochrony gruntów rolnych i leśnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.