II OSK 1998/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. [...] [...] z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 147/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia O. [...] z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 13 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 147/16 (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. [...] z siedzibą w J. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium) z [...] listopada 2015 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowane przez adw. M. N. zaskarżyło w całości wyrok Sądu i instancji. Skargę kasacyjną skarżący kasacyjnie opiera na zaistnieniu przesłanek: 1. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: a) naruszeniu prawa materialnego - art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej: u.cz.p.), przez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w nieuprawnionym przyjęciu, że wymóg prawny określenia w zezwoleniu "obszaru działalności objętej zezwoleniem" jest nieoczywisty, niejasny, nieprecyzyjnie sformułowany i w związku z tym wymaga wykładni, a nie jego bezpośredniego zastosowania przez co został pominięty przy wydawaniu zezwolenia; b) naruszeniu prawa materialnego - art. 9 ust. 1 pkt 2 u.cz.p., przez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w nieuprawnionym utożsamianiu "obszaru działalności objętej zezwoleniem" z "miejscem świadczenia usług" (art. 7 ust. 6 u.cz.p.), co skutkowało błędnym uznaniem przez WSA, że obszar działalności schroniska dla zwierząt nie odnosi się do miejsca pochodzenia zwierząt objętych opieką schroniska, a wyłącznie do miejsca położenia schroniska jako obiektu; 2. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: a) naruszeniu przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a., przez nierozstrzygnięcie w granicach danej sprawy wyznaczonej zakresem skargi, tj. zastąpienie koniecznych rozważań na temat istnienia ustawowego obowiązku określenia w zezwoleniu "obszaru działalności objętej zezwoleniem", analizowaniem znaczenia samego terminu "obszaru działalności objętej zezwoleniem"; b) naruszeniu przepisów postępowania - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo nieprawidłowego ustalenia przez organ administracyjny, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; - które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyżej sformułowane zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nieuprawnione jest twierdzenie SKO zawarte w decyzji z [...].09.2015 r., sygn. [...] (które przyjmuje także WSA), jakoby "przepis określający elementy zezwolenia, w tym w szczególności element obszaru działalności objętej zezwoleniem wymaga dokonania wykładni" (str. 5 uzas. decyzji). Nadużyciem ze strony SKO i prawdopodobnie efektem nieuważnej lektury wniosku skarżącego jest również stwierdzenie, jakoby samo Stowarzyszenie dostrzegało taką potrzebę. Skarżący twierdził tymczasem, że wykładni wymaga ewentualnie definicja "obszaru działalności" (str. 4 wniosku), ale z całą mocą podkreślał, że na pewno nie ustawowy nakaz zawarcia pewnych obligatoryjnych elementów w zezwoleniu, wynikający z art. 9 ust. 1 u.cz.p. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wynikiem powyższego błędu, zarówno organ administracyjny, jak i WSA, uwikłały się w rozważania na temat znaczenia terminu "obszaru działalności objętej zezwoleniem", nieodmiennie dochodząc do konkluzji, że ponieważ wymaga on wykładni, dlatego nie można przyjąć, że kwestionowane zezwolenie na prowadzenie schroniska zostało wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, gdyż o takim można mówić tylko w przypadku naruszenia przepisu w sposób oczywisty, wyraźny i bezsporny. Z kolei zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie stanowi rażącego naruszenia prawa jedna z wielu możliwych interpretacji przepisu. Według skarżącego kasacyjnie, tym sposobem rozpatrywanie konkretnego zarzutu wniosku skarżącego o braku zawarcia w zezwoleniu pewnego obowiązkowego elementu - "obszaru działalności objętej zezwoleniem", niezasadnie i niepotrzebnie przeniesione zostało na zupełnie inną płaszczyznę - rozumienia samego "obszaru". Tak więc organ administracyjny, a za nim WSA, skupiły się na merytorycznej analizie jakiegoś terminu, zamiast klarownie odnieść się do sformułowanego względem zezwolenia zarzutu formalnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, błędny zabieg myślowy spowodował, że WSA tylko pozornie rozpoznał meritum sprawy, tak naprawdę w ogóle nie badając fundamentalnego zarzutu wniosku, co znacznie utrudnia polemikę skarżącego z kwestionowanym rozstrzygnięciem. Decyzja nosi dotkliwe braki wbrew nakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdyż treść zezwolenia pozostaje w sprzeczności z treścią art. 9 ust. 1 pkt 2 u.cz.p. poprzez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym naruszony przepis, w zakresie ustanowienia obowiązku wskazania "obszaru działalności objętej zezwoleniem", w żadnym razie nie jest dyskusyjny, niejasny, a tym bardziej wymagający jakiejkolwiek wykładni prawa. Obowiązek ten, wbrew stanowisku SKO i WSA, jest literalnie zapisany, jasno i prosto wyrażony, w sposób zrozumiały. Nie ma tu więc miejsca na żadne wątpliwości, czy też interpretacje. Dopiero gdyby Wójt Gminy [...] wypełnił precyzyjny nakaz ustawy i rzeczywiście wypowiedział się w swojej decyzji na temat "obszaru działalności objętej zezwoleniem", można by podnosić spekulacje, czy zawarte w decyzji określenie jest właściwe i szukać odpowiedzi w drodze wykładni prawa. Dlatego rozważania SKO i WSA, jak ewentualnie należałoby ten "obszar" określić, należy ocenić jako przedwczesne i zasadniczo nie mające związku ze sprawą, gdyż jej przedmiotem jest wyłącznie literalna treść decyzji Wójta Gminy [...], a w niej brak określenia "obszaru" występuje w sposób prosty, rzucający się w oczy i nie budzący żadnej wątpliwości. Skarżący kasacyjnie podtrzymuje stanowisko, że Wójt Gminy [...] nie określił w przedmiotowym zezwoleniu "obszaru działalności objętej zezwoleniem". WSA nie przeprowadza jednak samodzielnego żadnego badania znaczenia terminu "obszaru", bezrefleksyjnie przejmując w tym względzie stanowisko SKO i nie wyjaśnia w żaden sposób, dlaczego właśnie tą, a nie inną interpretację tego pojęcia uważa za słuszną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., przez nierozstrzygnięcie w granicach danej sprawy wyznaczonej zakresem skargi, ma ścisły związek z wyżej omówionymi zarzutami naruszenia prawa materialnego, a więc art. 9 ust. 1 pkt 2 u.cz.p. Zarzuty inicjującego postępowanie wniosku skarżącego, jak i jego skargi skierowanej do WSA, były jasno sprecyzowane. Wnioskodawca żądał stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na prowadzenie schroniska dla zwierząt, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, które objawiało się w niezawarciu w treści zezwolenia pewnego obligatoryjnego, wymaganego u.cz.p. elementu, tj. określenia "obszaru działalności objętej zezwoleniem". W przedmiotowym zezwoleniu brak jest określenia "obszaru", który to ustawowy wymóg jest jasny, oczywisty i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, co skarżący podkreślał z całą stanowczością. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ta fundamentalna dla sprawy kwestia w ogóle nie doczekała się rozpatrzenia ze strony WSA, który nie przeanalizował istoty zagadnienia i nie przedstawił wyników tych badań. Konieczne rozważania na temat istnienia ustawowego obowiązku określenia w zezwoleniu "obszaru działalności objętej zezwoleniem", WSA zastąpił analizowaniem znaczenia samego terminu "obszaru". Rozumowanie WSA obarczone jest więc tymi samymi uchybieniami, które były udziałem SKO. W rzeczywistości nie rozstrzygając istoty skargi, WSA powstrzymał się od kontroli działalności administracji publicznej w sprawie skargi na decyzję administracyjną. Według skarżącego kasacyjnie, wszczęte przez niego postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne w tej i wielu analogicznych sprawach ma na celu litygację strategiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2) lit. a i b skargi kasacyjnej, gdyż zostały wadliwie skonstruowane. Przepisy art. 145 § 1 pkt 2 i 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, co oznacza, że ich naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Aby zarzuty naruszenia tych przepisów mogły wywołać zamierzony przez skarżącego kasacyjnie skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej konieczne było zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa, które stanowiąc podstawę działania organu administracji publicznej były równocześnie dla Sądu I instancji normatywnym wzorcem kontroli zgodności z prawem działania organu. Skarga kasacyjnie, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i 151 p.p.s.a., nie zawiera odniesienia się do tego rodzaju związków i powiązań. Przepisy powołane w pkt 2 lit. b skargi kasacyjnej co do zasady nie mogą zostać naruszone w toku postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż regulują one sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zarzucenia naruszenia prawa procesowego zależy zaś od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu. Rozpoznawana skarga kasacyjna w zakresie sformułowania zarzutów przedstawionych w pkt 2) lit. b nie wypełnia poprawnie warunków określonych przepisami prawa. W niniejszej sprawie zaistniała jednak możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż na podstawie uzasadnienia tej skargi daje się jednoznacznie ustalić jakie naruszenia podnosi autorka skargi kasacyjnej. Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok WSA w Krakowie poprzez zastosowanie przez ten Sąd dyspozycji art. 151 p.p.s.a. i wadliwy brak doszukania się przez Sąd I instancji naruszenia ze strony orzekającego organu w obu instancjach przepisów postępowania. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji orzekał stosując przepis art. 151 p.p.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozwijając zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł, że naruszenie tego przepisu polegało na nierozstrzygnięciu w granicach danej sprawy wyznaczonej zakresem skargi, tj. zastąpienie koniecznych rozważań na temat istnienia ustawowego obowiązku określenia w zezwoleniu "obszaru działalności objętej zezwoleniem", analizowaniem znaczenia samego terminu "obszaru działalności objętej zezwoleniem". Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy. W tym znaczeniu przedmiot postępowania przed sądem administracyjnym wyznaczony jest zakresem stosunku administracyjnego, tj. jego elementami podmiotowymi oraz przedmiotowymi: podstawą faktyczną i prawną. Wykluczyć należy możliwość kontrolowania przez sąd administracyjny innego niż zaskarżone do tego Sądu rozstrzygnięcie, jeżeli tak opisana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa nie zachodzi. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Normę art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem rozpoznał właściwą sprawę w jej granicach, odnosząc się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych w skardze zarzutów. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, który na str. 12 uzasadnienia wyroku stwierdził, że dokonując interpretacji pojęcia "obszar działalności objętej zezwoleniem", wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie odnosi się do miejsca pochodzenia zwierząt objętych opieką schroniska. Dotyczy natomiast wyłącznie samego miejsca położenia schroniska, jako obiektu prowadzenia działalności polegającej na zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom czyli konkretnego usytuowania w terenie obiektu lub obiektów w których prowadzone jest schronisko. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że nie bez znaczenia jest okoliczność, że zezwolenie wydane w ramach określonych kompetencji gminnych dotyczyć może wyłącznie obszaru tej konkretnej gminy. Sąd I instancji na str. 11-12 zwrócił jednocześnie uwagę, że w niektórych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego utożsamia się "obszar działalności objętej zezwoleniem" z miejscem prowadzenia działalności tj. z konkretną nieruchomością, na której będzie prowadzona działalność gospodarcza w postaci schroniska dla zwierząt, w innych (dotyczących głównie cofnięcia zezwolenia) przyjmuje się, że ten obszar to po prostu obszar danej gminy. W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) lit. a i b skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnienia wymaga, że został on błędnie sformułowany. Skarżący kasacyjnie nie powiązał art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm., dalej: u.cz.p.) z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji nie stosuje przepisów prawa materialnego, lecz kontroluje ich zastosowanie przez organ administracji. Sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga powołania przepisów, naruszenie których strona zarzuca. Konsekwencją zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.) jest bowiem konieczność prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał jednak, że tego typu nieścisłość w konstruowaniu podstawy kasacyjnej - w zestawieniu z jej uzasadnieniem - nie wyklucza możliwości odniesienia się do postawionego zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przytoczenie powyższych argumentów natury ogólnej było konieczne wobec dostrzeżonych wad skargi kasacyjnej, tak w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że powoływany w zaskarżonej decyzji i skardze przepis art. 9 ust 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczący obszaru działalności objętej zezwoleniem (jako elementu koniecznego decyzji) budzi wątpliwości interpretacyjne, które prowadzą do różnego rozumienia zawartej w nim normy prawnej, dlatego wbrew twierdzeniom skargi nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu decyzji z [...] grudnia 2014 r. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że podobne argumenty legły u podstaw rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2015 r. sygn. II OSK 390/14 , które Sąd I instancji w całości podzielił. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, w świetle którego z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76 i powołane tam orzecznictwo). W orzecznictwie stwierdza się, że nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (organów administracji publicznej) – tak NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 57/08, dostępny w CBOSA. W świetle powyższego za nieusprawiedliwioną należało uznać argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącą zarzutu przedstawionego w pkt. 1 lit. a i b skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie art. 9 ust. 1 pkt 2 u.cz.p. budzi wątpliwości interpretacyjne. Potwierdza to odmienne rozumienie zawartej w nim normy prawnej przez stronę skarżącą i Sąd I instancji. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja i tok rozumowania Sądu I instancji nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.