II OSK 2/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. działającej w imieniu nieletniej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 295/07 w sprawie ze skargi M. B., I. B. i J. B. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 295/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. B., I. B. i J. B. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2007r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. B., działającą w imieniu własnym i małoletnich dzieci - I. i J., na podstawie art. 15 ust. 2, art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielc z dnia [...] stycznia 2007 r., orzekającą o wymeldowaniu skarżących z lokalu położonego w K., przy Al. [...]. Postępowanie przed organem I instancji wszczęte zostało na wniosek J. B., który podał, że jego była żona i dzieci nie zamieszkują w miejscu zameldowania od 1998 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta Kielc orzekł o wymeldowaniu wskazanych osób. W odwołaniu od tej decyzji podniesiono, że wymeldowanie z miejsca stałego pobytu daje J. B. możliwość sprzedaży domu bez wiedzy M. B., co pozbawi ją wraz z dziećmi części majątku wspólnego. Rozpoznając odwołanie Wojewoda Świętokrzyski na podstawie podjętych ustaleń stwierdził, że w 1998 r. M. B. razem z dziećmi opuściła miejsce dotychczasowego pobytu w lokalu przy Al. [...] i zamieszkała w zakupionym przez siebie mieszkaniu przy ul. [...] w K., następnie mieszkanie to sprzedała i przeniosła się do swoich rodziców przy ul. [...]. W czasie podejmowania przez organ ustaleń, strona oczekiwała na mniejsze mieszkanie, w którym miała zamiar zamieszkać za około 3 - 4 miesiące. Fakty te – w ocenie organu odwoławczego - jednoznacznie dowiodły, że lokal położony przy Al. [...] przestał być dla strony i jej dzieci miejscem pobytu stałego, a co więcej, że nie wiąże ona z tym lokalem swojej dalszej przyszłości w sensie zamieszkiwania w nim. Nie ulegało w opinii organu wątpliwości, że opuszczenie miejsca pobytu przez odwołujących się nastąpiło w wyniku konfliktów rodzinnych, w efekcie których orzeczono rozwód. Jednak, zdaniem organu, nie można z tego faktu wywieść wniosku, że M. B. była zmuszona do opuszczenia miejsca pobytu. Na poparcie tego stanowiska organ wskazał na uzasadnienie wyroku Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2001 r., w którym podano, że M. B. zakupiła mieszkanie, a część kwoty, tj. 60.000 zł otrzymała od J. B. jako częściowe rozliczenie ze wspólnej nieruchomości położonej w K. przy Al. [...]. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, prowadzenie ewidencji ludności służy wyłącznie celom ewidencyjnym, a jej zadaniem jest zbieranie informacji o faktycznym pobycie osób. Osoba, która opuściła miejsce stałego pobytu ma obowiązek dokonać wymeldowania się z niego, a jeśli tego obowiązku nie wykonuje, to zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy organ gminy na wniosek lub z urzędu wszczyna postępowanie i orzeka o wymeldowaniu. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ wskazał, że sprawy podziału majątku dorobkowego byłych małżonków nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie zameldowania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję M. B., działając w imieniu własnym oraz swoich dzieci, zarzuciła, że w uzasadnieniu decyzji zawartych jest wiele nieprawdziwych faktów. W szczególności skarżąca podała, że nie jest prawdą, że mieszkała u swojej matki przy ul. [...], że od byłego męża otrzymała 60.000 zł. na zakup mieszkania oraz, że nie wiąże ona swojej przyszłości z lokalem przy Al. [...]. Ponadto w skardze wskazano, że aktualnie toczy się postępowanie o podział majątku wspólnego i wszystko zależy od rozstrzygnięcia sądu, komu zostanie przyznany dom. Skarżąca bardzo ciężko pracowała, aby wybudować dom, w jego budowę wniosła większy wkład niż jej mąż, ponadto J. B. podobnie jak i ona w nim nie zamieszkuje. W przekonaniu skarżącej żądanie wymeldowania jej przez byłego męża jest nieetyczne, a bez meldunku jej rodzina nie będzie mogła funkcjonować. W odpowiedzi Wojewoda Świętokrzyski podtrzymał dotychczas zaprezentowane stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a przy jej wydaniu organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w taki sposób, aby mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż zameldowanie pod konkretnym adresem wiązać się musi z faktycznym przybywaniem pod tym adresem. Jeżeli natomiast osoba opuszcza miejsce pobytu stałego, gdzie jest zameldowana, obowiązana jest się wymeldować. Meldunek powinien więc odpowiadać stanowi faktycznemu, natomiast bez znaczenia jest przy orzekaniu w sprawach dotyczących zameldowania okoliczność, czyją własność stanowi lokal, w którym osoba ma być zameldowana bądź z którego ma być wymeldowana. W rozpatrywanej sprawie, jako niesporną przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczność, że skarżący w domu nr [...] przy Al. [...] w K. nie zamieszkują od 1998 r., a po opuszczeniu tego domu zamieszkali oni w mieszkaniu spółdzielczym zakupionym przez M. B.. Sąd ten dostrzegł również, że skarżąca przesłuchiwana w toku postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji na rozprawie w dniu 13 listopada 2006 r. zeznała, iż po sprzedaży mieszkania w 2006 r. zamieszkała wraz z dziećmi u swoich rodziców. Z tej perspektywy, podniesioną w skardze okoliczność, iż skarżący już nie zamieszkują przy ul. [...], Sąd uznał za pozbawioną znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dokonując dalszej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż słusznie organ odwoławczy przyjął, że M. B. nie wiąże swojej przyszłości z lokalem przy Al. [...] skoro, jak to wynika z treści złożonego odwołania od decyzji organu I instancji, oczekuje ona na nowe mieszkanie, a J. B. oświadczył, że do mieszkania, z którego wyprowadził się w 1998r. wróci tylko wtedy, gdy wróci do niego jego matka. Jako pozbawione znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji o wymeldowaniu wskazał Sąd pozostałe okoliczności powołane w skardze, w tym fakt, że dom przy Al. [...] stanowi współwłasność M. B. i że do jego budowy przyczyniła się ona w większym stopniu niż były mąż. W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji podkreślono również, że bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostawała także odpowiedź na pytanie, czy skarżąca otrzymała od byłego męża pieniądze na zakup mieszkania, do którego wyprowadziła się w 1998 r. Ustosunkowując się do podniesionej w skardze kwestii, iż brak zameldowania jest utrudnieniem dla skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że powinni oni zameldować się tam, gdzie aktualnie faktycznie zamieszkują, gdyż obowiązek taki spoczywa na nich z mocy przepisów art. 5 i nast. ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła ustanowiona w ramach prawa pomocy pełnomocnik M. B. działającej jako przedstawiciel ustawowy małoletniej I. B.. Wskazane orzeczenie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i w rezultacie oddalenie skargi na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie wymeldowania, pomimo, iż skarżący deklarowali, że nie opuścili domu dobrowolnie, a jedyną przeszkodą, która uniemożliwia im zamieszkanie w przedmiotowym domu jest fakt, iż J. B. zachowuje się w stosunku do byłej żony oraz swoich dzieci w sposób agresywny i skarżący boją się przebywać w tym domu. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W ramach uzasadnienia sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu powołano się na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym w wyrokach z dnia 29 kwietnia 2001 r., sygn. akt. V SA 3169/00 - Lex nr 50129, z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt V SA 2950/00 - Lex nr 80643, z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 108/00 - Lex nr 49954), zgodnie z którym, przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie ma charakter stały i jest dobrowolne. Podkreślono jednocześnie, że przy ocenie charakteru opuszczenia lokalu należy mieć na uwadze okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty. W tym kontekście, powołując się na zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że opuszczenie domu przez jej mocodawczynię nastąpiło na skutek agresywnego zachowania J. B., a zatem nie nastąpiło z woli strony. Ponadto w skardze kasacyjnej podano, że w sprawie o podział majątku M. B. zadeklarowała, że chce przejąć dom przy Al. [...] w K. i spłacić swojego byłego męża, z czego wynika, że ma ona zamiar wrócić do tego właśnie domu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm. (powoływana dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie – w ocenie składu orzekającego – nie zachodzą. Powyższa zasada oznacza związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zatem to podstawy skargi kasacyjnej decydują o tym, w jakim zakresie będzie podlegał kontroli wyrok Sądu pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie w skardze kasacyjnej powołano się na podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazując na naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie tj. błąd subsumpcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Wobec tego na wstępie podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny - co do zasady - nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, a jedynie dokonuje oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Mówiąc o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to bezzasadne tolerowanie błędu subsumpcji popełnionego przez organ bądź bezzasadne zarzucenie organowi popełnienie takiego błędu (zob.: Z. Kmieciak glosa do wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, opubl. w OSP 2/2005, poz. 18). W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia przyjąć należy pierwszy ze wspomnianych sposobów rozumienia. Z wywodu zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że pełnomocnik strony skarżącej kwestionuje dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę co do zasadności zastosowania przez organ administracji art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1074 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) w sytuacji, gdy opuszczenie przez skarżących lokalu nastąpiło na skutek agresywnego zachowania się J. B., a w toczącej się sprawie o podziałał majątku dorobkowego skarżąca zadeklarowała chęć przejęcia opuszczonego lokalu. W ocenie sądu kasacyjnego zarzut ten jest w ustalonym w sprawie stanie faktycznym bezzasadny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji prawidłowo zastosowały powołany przepis. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż przesłankę dotyczącą opuszczenia lokalu przez osobę, której postępowanie dotyczy, uznaje się za wypełnioną, w sytuacji ustalenia, że osoba opuściła lokal z zamiarem opuszczenia go w sposób trwały, wykazując chęć przeniesienia swojego centrum życiowego w nowe miejsce. O zamiarze opuszczenia lokalu można mówić wtedy, gdy opuszczenie jest dobrowolne. Podkreślić należy, że pogląd ten jest wynikiem konsekwentnego orzecznictwa sądów administracyjnych. W przepisie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie ma bowiem ustawowej przesłanki "dobrowolności" opuszczenia lokalu. W dorobku orzeczniczym wypracowano również stanowisko, iż kwestia dobrowolności ma drugorzędne znaczenie, o ile tylko opuszczeniu lokalu towarzyszy zamiar opuszczenia go w sposób trwały. Inaczej rzecz ujmując, przyczyna opuszczenia lokalu nie koniecznie musi mieć znaczenie dla oceny, czy osoba wymeldowywana dokonała trwałego wyboru zamieszkania w innym lokalu. Nawet ustalenie w dacie orzekania o wymeldowaniu, że sama przyczyna opuszczenia lokalu nie była dobrowolna, ponieważ występowały na przykład elementy przymusu psychicznego czy fizycznego, to jednak następne trwałe związanie swojego centrum życiowego w innym lokalu, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej by odzyskać możliwość zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację prawną zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z dawniej zajmowanego lokalu, skoro obowiązku meldunkowego sama nie dopełniła (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 352/07). Stanowisko to podziela Sąd w obecnym składzie. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, skarżąca po opuszczeniu lokalu w 1998 r. zamieszkała w innym lokalu, gdzie w istocie wraz z dziećmi realizowała swoje centrum zamieszkania. Powyższe oraz fakt, iż skarżąca na przestrzeni kilku lat nie podejmowała żadnej czynności prawnej, by wraz z dziećmi faktycznie zamieszkać w lokalu, w którym była zameldowana, wskazuje, że trwałe opuszczenie tego lokalu było w istocie jej zamiarem. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, iż przesłanka przewidziana w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych została wypełniona, a organ zobowiązany był do dokonania wymeldowania w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z powyższych względów zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, a skarga kasacyjna, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnik skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.