II OSK 2000/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2611/12 w sprawie ze skargi S. F.i E. F. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2611/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. F. i E. F. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki – w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; w pkt III zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 260 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, na skutek zawiadomienia złożonego przez H.S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przeprowadził w dniu [...] r. wizję terenową na działkach nr [...] i [...] w miejscowości P., gmina D. W trakcie oględzin stwierdzono, że S. i E. F. rozbudowują budynek mieszkalny położony na terenie ww. działek. Budynek w zabudowie bliźniaczej przylega do budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] stanowiącej własność H. S. Budowa realizowana jest po przeciwległej stronie budynku w stosunku do budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...]. Rozbudowa parterowa bez podpiwniczenia posiada wymiary 9,00 m x 4,00 m, stan surowy otwarty. Inwestorzy okazali projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Wyszkowskiego nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] r. Następnie organ nadzoru budowlanego przesłuchał inwestorów, którzy oświadczyli, iż budowa na działkach o nr ew. [...] i [...] została rozpoczęta bez projektu budowlanego i pozwolenia na budowę na początku kwietnia 2011 r. Po uzyskaniu wiedzy, iż działania takie stanowią samowolę budowlaną, rozebrali obiekt w czerwcu 2011 r., po czym ponownie przystąpili do rozbudowy budynku. H. S. – właścicielka nieruchomości o nr ew. [...] i [...] bezpośrednio sąsiadujących z działkami o nr ew. [...] i [...] oświadczyła, iż rozbudowy budynku dokonano w 2011 r. i od momentu jej wybudowania stan nie uległ zmianie. Nie potwierdziła rozbiórki dobudowanej części, a następnie ponownej dobudowy. W toku postępowania wyjaśniającego organ pozyskał dziennik budowy przedmiotowego obiektu, w którym kierownik budowy – J. P. w dniu [...] r. (a więc w tej samej dacie co pracownicy PINB przeprowadzili o godz. 10:00 na przedmiotowej nieruchomości oględziny) dokonał wpisu w dzienniku budowy następującej treści: "Wykonano rozbiórkę muru z gazobetonu wraz z fundamentami betonowymi przy istniejącym budynku mieszkalnym." Następnego dnia, tj. [...] r. kierownik budowy dokonał kolejnego wpisu: "wykonano wykopy pod fundamenty rozbudowy budynku mieszkalnego. Wykonano fundamenty betonowe z betonu wykonanego na placu budowy." Dnia [...] r. według kierownika – wykonano ściany rozbudowy z gazobetonu komórkowego na zaprawie cementowo-wapiennej. Pismem z [...] r. PINB w W. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowego budynku. Następnie PINB w W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku i nałożył na inwestorów obowiązek zabezpieczenia terenu budowy oraz sporządzenia dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, celem ewentualnej legalizacji. W związku z nieprzedłożeniem dokumentacji, do której inwestorzy zostali zobowiązani ww. postanowieniem, PINB w W., w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą nakazał S. i E. F. rozbiórkę samowolnie wzniesionej rozbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach 4,10 m x 9,20 m usytuowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości P. gm. D. oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. i E. F. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną [...] r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego zostały rozpoczęte w kwietniu 2011 r., a więc przed uzyskaniem stosownego pozwolenia na budowę – tj. w warunkach samowoli. Organ nie dał wiary oświadczeniom inwestorów, że w dniu 28 czerwca 2011 r. dokonali rozbiórki dobudowy. Odnosząc się do wpisów w dzienniku budowy dotyczących faktu i daty rozbiórki oraz daty rozpoczęcia i wykonania ponownych robót organ podał, że wykonanie wpisanych robót nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, gdyż właścicielka sąsiedniej działki H. S. oświadczyła, że rozbiórka obiektu, a następnie jego odbudowa nigdy nie miała miejsca. Poza tym, w ocenie organu odwoławczego, nie jest fizycznie możliwe oraz jest sprzeczne ze sztuką budowlaną posadowienie ścian na fundamencie, który został wylany poprzedniego dnia. Z tego względu zasadnie wszczęto postępowanie legalizacyjne, a następnie nałożono obowiązek rozbiórki przedmiotowej rozbudowy wobec niewykonania obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli S. i E. F. Skarżący podnieśli, że właścicielka sąsiedniej nieruchomości H. S. mieszka w Warszawie i nie ma wiedzy na temat faktu rozbiórki, a poza tym jest z nimi w konflikcie więc jej oświadczenie nie zasługuje na wiarę. Wskazali również, że w tej sprawie organ powinien przesłuchać kierownika budowy, który dokonywał w dzienniku budowy kwestionowanych wpisów. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że obowiązkiem organów było jednoznaczne ustalenie, czy roboty budowlane będące przedmiotem wydanego rozstrzygnięcia były wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W sprawie bezspornym jest, że inwestor rozpoczął przedmiotowe roboty budowlane w kwietniu 2011 r., a także, że inwestor uzyskał pozwolenie na rozbudowę przedmiotowego budynku w dniu [...] r., a decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] r. Biorąc pod uwagę fakt, że inwestor powiadomił organ o dokonaniu rozbiórki rozbudowy w dniu 28 czerwca 2011 r., tj. natychmiast po uzyskaniu od inspektora nadzoru budowlanego informacji, iż jest ona samowolna (a fakt ten potwierdził kierownik budowy dokonując wpisu do dziennika budowy), obowiązkiem organu było przeprowadzenie wszechstronnego postępowania w celu wyjaśnienia tych twierdzeń. W ocenie Sądu, organ prowadząc postępowanie w powyższym zakresie naruszył zasady postępowania określone w art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem wydając kontrolowane rozstrzygnięcie oparł się jedynie na zeznaniach właścicielki sąsiedniej nieruchomości – osoby będącej w konflikcie ze skarżącym, w oparciu o informację której wszczęto postępowanie. Organ w prowadzonym postępowaniu nie wziął pod uwagę faktu zapisów dziennika budowy tej inwestycji. Sąd podkreślił, że dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Status ten oznacza nadanie dziennikowi rangi stosunkowo silnego środka dowodowego, bowiem większość przepisów proceduralnych wiąże z dokumentami urzędowymi domniemanie prawdziwości ich treści. Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego dokumentowi urzędowemu – dziennikowi budowy. Organ nie przeprowadził dowodu, który by zaprzeczył domniemaniu prawdziwości treści wypisu, nie przesłuchał nawet kierownika budowy, który dokonał wpisu. Przeprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem zeznań Kierownika budowy, a także ewentualnie zeznań właścicieli pobliskich nieruchomości jest, w ocenie Sądu, konieczne dla ustalenia okoliczności mających pierwszorzędne znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia, tj. jest dla ustalenia, czy a jeśli tak to kiedy, inwestor dokonał rozbiórki rozbudowy (rozpoczętej w kwietniu 2011 r.) budynku mieszkalnego, bowiem jest to konieczne dla oceny, czy rozbudowa została wykonania w warunkach samowoli budowlanej. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie.: 1) art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie braku przesłanek do jego zastosowania w sytuacji, gdy przedstawione w aktach okoliczności sprawy wskazują na konieczność zastosowania tego przepisu przy rozstrzygnięciu sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji uchylenie kwestionowanej decyzji mimo braku naruszenia wzmiankowanych przepisów w sposób mający wpływ na wynik sprawy, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie błędnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie polegających na nałożeniu na organ obowiązku dokonania dalszych ustaleń w zakresie okoliczności wystarczająco już wyjaśnionych przez organy I i II instancji, tj. okoliczności, iż przedmiotowy obiekt nie został rozebrany. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W obydwu przypadkach wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotowa sprawa, jak wynika z przedstawionych akt administracyjnych, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, odwołującym się do logiki i doświadczenia życiowego, oraz że wykonanie prac w takim zakresie jest fizycznie niemożliwe i sprzeczne ze sztuką budowlaną, a wpisy w dzienniku budowy mają charakter kpiny z rzeczywistości i organów administracji, nie jest taka oczywista w świetle przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego. Poza tym sprawa jest nietypowa jak na samowolę budowlaną, do której mają zastosowanie przepisy art. 48 Pr.bud., bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę. Jeżeli przeanalizuje się dokładnie akta sprawy, a do tego na mocy art. 133 § 1 p.p.s.a. zobowiązany jest sąd administracyjny, to można nabrać wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania i zasadności wydanych decyzji przez organy nadzoru budowlanego. O fakcie prowadzenia prac budowlanych związanych z dostawieniem konstrukcji budowlanej do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] z pisma H. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w W. i Starosta Wyszkowski dowiedzieli się w dniu 11 kwietnia 2011 r. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny, wykonał zdjęcia na miejscu, jednak w czynności tej nie uczestniczyli inwestorzy, chociaż odebrali zawiadomienie o terminie kontroli. Organ powinien rozważyć, czy tak przeprowadzone czynności kontrolne w świetle art. 81a Pr. bud. były ważne i co z materiału tego wynika dla sprawy, skoro skarżący nie ukrywają, że rozpoczęli budowę w kwietniu 2011 r., a następnie dokonali rozbiórki wykonanej rozbudowy. W dniu [...] r. Starosta Wyszkowski wydaje decyzję Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] w P., która staje się ostateczna w dniu [...] r. Powyższą decyzję otrzymuje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w dniu [...] r. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadza oględziny na miejscu budowy tym razem z udziałem inwestorów. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. PINB w W. odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości P., na wniosek H. S. z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono między innymi, że "W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że na działce nr [...] Inwestor – Państwo S. i E. F. dokonują rozbudowy budynku mieszkalnego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. Roboty budowlane są na etapie wykonania stanu surowego otwartego. Nie stwierdzono odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej rozbudowy". Pismem z dnia [...] r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania, chociaż w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Sądu Rejonowego w W. (k. [...]) informował Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. "że toczy się postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości P." (...). Pismem z dnia [...] r. PINB w W. wezwał na dzień [...] r. inwestorów – S. i E. F. celem złożenia wyjaśnień w charakterze strony (...). Pismem z dnia [...] r. wezwano H. S. na dzień [...] r. celem złożenia wyjaśnień w charakterze świadka (...). Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. PINB w W. wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał do przedstawienia określonych dokumentów w terminie trzech miesięcy, w celu ewentualnej legalizacji budowy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. PINB w W. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pr.bud. nakazał S. i E. F. rozbiórkę samowolnie wzniesionej rozbudowy budynku mieszkalnego (...). Powyżej przedstawione zestawienie faktów i działań organów nadzoru budowlanego nasuwa wiele wątpliwości, co do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i podejmowanych działań przez organy, skoro ponad rok od daty dowiedzenia się o prowadzonych robotach budowlanych przez S. i E. F., można było wydać dopiero decyzję merytoryczną i stwierdzić, że popełniono samowolę budowlaną. Tymczasem w postanowieniu z dnia [...] r. (k. [...]) zdaniem organu nadzoru budowlanego ww. inwestorzy prowadzą rozbudowę budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem. Przedstawiony materiał dowodowy nie wyklucza takiej możliwości, że inwestorzy dokonali rozbiórki budowy rozpoczętej w kwietniu 2011 r. i ponownie dokonali rozbudowy budynku na podstawi decyzji dnia [...] r., która stała się ostateczna w dniu [...] r., a oględziny przeprowadzono w dniu [...] r. Oddzielną kwestią jest wiarygodność wpisów w dzienniku budowy, jednak tę kwestię należy wyjaśnić dokonując przesłuchania kierownika budowy, jak wskazał to Sad pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Jak podniesiono wcześniej, jest to przypadek nietypowy bowiem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, a organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowanie legalizacyjne i wydają postanowienie w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. zobowiązujące inwestorów do przedstawienia dokumentów, które nie mogą wnieść do sprawy niczego nowego niż to, co wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. W ten sposób postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do tych samych inwestorów i w sprawie tej samej budowy, staje się konkurencyjne w stosunku do postępowania przeprowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Należy zauważyć, że zakończenie pomyślne postępowania legalizacyjnego kończy się wydaniem jednej z decyzji, o których mowa w art. 49 ust. 4 Pr.bud., a w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Powyższe rozważania, bez wyjaśnienia wszystkich wskazanych wątpliwości natury prawnej i ustaleń stanu faktycznego, nie pozwalają na uznanie zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji i jego uzasadnienie odpowiada prawu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.