II OSK 2003/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2157/17 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w jego w punkcie 1 w miejsce nr [...] wpisuje nr [...], 2. oddala skargi kasacyjne, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2157/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w (...) z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) (pkt 1), umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2) oraz zasądził od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach), po rozpatrzeniu odwołania K. S. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w (...) z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) o odmowie wjazdu na granicy. W uzasadnieniu organ wskazał, że (...) marca 2017 r. do kontroli granicznej na kierunku wjazdowym do Polski w przejściu granicznym Placówki Straży Granicznej w (...) zgłosił się K. S. (obywatel F.), legitymujący się paszportem wydanym przez władze R.. Cudzoziemiec nie posiadał ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium RP i do pobytu na tym terytorium. Zapytany przez funkcjonariusza Straży Granicznej o cel wjazdu na terytorium RP oświadczył, że "jedzie tu za lepszym życiem" (dowód – notatka urzędowa sporządzona (...) marca 2017 r. przez plut. SG T. J.). Komendant Placówki Straży Granicznej w (...), na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, decyzją z dnia 17 marca 2017 r. odmówił cudzoziemcowi wjazdu na terytorium RP. W odwołaniu od powyższej decyzji cudzoziemiec, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Wskazał, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji chciał złożyć wniosek o udzielenie w Polsce ochrony międzynarodowej – deklarował taką chęć i okazał funkcjonariuszom Straży Granicznej częściowo wypełniony formularz, jednak funkcjonariusze odmówili mu złożenia wniosku i wjazdu do Polski. Zarzucono ponadto, że nie dopuszczono ustanowionego pełnomocnika do czynności z udziałem cudzoziemca oraz uniemożliwiono mu realizację uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. W odwołaniu i późniejszym piśmie pełnomocnika zgłoszono wnioski dowodowe, m.in. o przesłuchanie świadków i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – pisemnego oświadczenia strony zatytułowanego "wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej" z dnia (...) marca 2017 r. wraz z tłumaczeniem przysięgłym. Organ drugiej instancji przywołał przepisy art. 28 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 6 ust. 1 lit. b i art. 14 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 2016/399 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz. Urz. L 77 z dnia 23 marca 2016 r., s. 1; dalej: kodeks graniczny Schengen). Wyjaśnił, że z chwilą stawienia się cudzoziemca na granicy funkcjonariusz Straży Granicznej dokonuje weryfikacji dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu oraz – w przypadku nieposiadania stosownych dokumentów – cudzoziemiec zostaje przekazany na tzw. "drugą linię kontroli" w celu prowadzenia dalszych czynności. Podczas rozpytania przeprowadzonego na drugiej linii skarżący oświadczył, że jedzie tu za lepszym życiem, zaś notatka z tej czynności została włączona do akt sprawy w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy. Zdaniem organu odwoławczego, skoro cudzoziemiec nie posiadał ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium RP i pobytu na tym terytorium i w sprawie nie wystąpiła którakolwiek z przesłanek negatywnych określonych w art. 28 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, w szczególności cudzoziemiec nie złożył wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (pkt 2 lit. b tego przepisu), spełnił on przesłankę z art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach do odmowy wjazdu na granicy. Stwierdził, że okoliczności spełnienia przez cudzoziemca przesłanek do odmowy wjazdu nie budziły żadnych wątpliwości. Ponieważ sam cudzoziemiec nie wyrażał woli ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej, to bezcelowe i nieznajdujące umocowania w przepisach prawa było kontaktowanie się z przebywającym przed siedzibą kolejowego przejścia granicznego pełnomocnikiem w celu uzyskania od niego deklaracji w tym zakresie, co pełnomocnik podnosił w odwołaniu. Organ podkreślił, że rozpytanie jak i wszelkie czynności z udziałem cudzoziemca zostały przeprowadzone w znanym mu języku r.. Ani funkcjonariusz, ani cudzoziemiec nie zgłaszali jakichkolwiek problemów z komunikacją. Zdaniem organu nie znajdują zatem potwierdzenia argumenty sformułowane w odwołaniu odnośnie do deklarowania przez stronę chęci złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, jak również zarzuty pod adresem funkcjonariuszy placówki Straży Granicznej, że odmówili przyjęcia takiego wniosku. Organ uznał, że nie uniemożliwiono stronie zrealizowania uprawnień wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak np. ustanowienie pełnomocnika, zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów czy wniesienie odwołania. Wskazał, że pełnomocnikowi strony umożliwiono wgląd do akt sprawy, wręczono egzemplarz zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz kopię decyzji o odmowie wjazdu. Organ wyjaśnił, że uczestnikami odprawy granicznej, w tym tej dokonywanej na drugiej linii, są wyłącznie odprawiany podróżny, który samodzielnie uzasadnia cel podróży oraz funkcjonariusz SG. Charakter kontroli na drugiej linii oraz miejsce jej prowadzenia (specjalnie wydzielona strefa w infrastrukturze przejścia granicznego) uniemożliwiają dopuszczenie do nich osób trzecich. Stwierdził, że gdyby prawdą było, iż organ dysponował pełnomocnictwem już w chwili kontroli granicznej, to pełnomocnik i tak nie zostałby dopuszczony do czynności odprawy granicznej, ponieważ na tym etapie nie jest możliwy udział pełnomocnika ustanowionego przez cudzoziemca w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie odmowy wjazdu. Podkreślił, że zakres działań pełnomocnika w tego typu sprawach nie może negatywnie wpływać na płynność czynności związanych z odprawą graniczną. Zastrzegł, że w przypadku, gdy okoliczności niespełniania przez cudzoziemca warunków wjazdu nie budzą wątpliwości a obowiązujące przepisy obligują organ do wydania w danym stanie faktycznym decyzji określonego rodzaju, realizowanie przez organ w toku postępowania administracyjnego pewnych czynności, jak np. zapewnienie ustanowionemu pełnomocnikowi możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji oraz zgłoszenia żądań w wyznaczonym terminie, prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużania postępowania i wiązałoby się z nawet kilkutygodniowym pobytem cudzoziemca w pomieszczeniach przejścia granicznego do czasu wydania rozstrzygnięcia. Wskazał, że w sytuacji, gdy cudzoziemiec jest reprezentowany przez pełnomocnika, decyzja jest niezwłocznie doręczana pełnomocnikowi, który ma również możliwość zapoznania się z całością materiałów dotyczących sprawy. Organ nadmienił, że jak wynika z obserwacji funkcjonariuszy Straży Granicznej cudzoziemcy nieposiadający ważnych wiz lub innych ważnych dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy często komunikują się pomiędzy sobą, instruując, jakich sformułowań używać w rozmowie z funkcjonariuszem Straży Granicznej w celu przekroczenia granicy – te słowa-klucze to m.in. "azyl" i "uchodźca". Z uwagi na powyższe organ Straży Granicznej każdorazowo w sposób zindywidualizowany i bezpośredni dąży do uzyskania od cudzoziemca informacji odnośnie do świadomości znaczenia artykułowanych słów. Nie do przyjęcia dla organu byłaby sytuacja, że każdy podróżny niespełniający warunków wjazdu i pobytu, stawiając się na granicy i wypowiadając słowo "azyl", automatycznie uzyskiwałby prawo legalnego wjazdu i pobytu na tym terytorium. Podkreślił, że na wolę złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej składa się całość wypowiedzi cudzoziemca. Zdaniem organu skoro skarżący nie deklarował podczas czynności kontroli granicznej woli ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej, a obowiązujące przepisy nie przewidują czynności przesłuchania cudzoziemca w czasie odprawy granicznej, to zasadnie znalazł zastosowanie art. 34 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Uznał, że nie zachodziła również potrzeba przesłuchania skarżącego na podstawie art. 86 k.p.a., ponieważ nie zostały spełnione warunki określone w tym przepisie. Fakt niespełniania przez cudzoziemca warunków wjazdu nie budził wątpliwości a jego oświadczenia co do celu wjazdu były sformułowane precyzyjnie. Prowadzenie w tej sytuacji dodatkowych czynności z udziałem skarżącego było bezcelowe i służyłoby nieuzasadnionemu przedłużaniu postępowania, ponieważ zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności niezbędne do wydania decyzji w sprawie. Odnosząc się do zarzutu, że ze sporządzonej notatki nie wynika, jak długo trwały czynności weryfikacyjne, kto w nich uczestniczył, w jakim języku były prowadzone, czy przeprowadzała je osoba władająca językiem r. bądź c., jakie zadano stronie pytania, organ wskazał, że czynności z udziałem cudzoziemców zawsze prowadzone są w zrozumiałym dla nich języku. Uznał, że bez znaczenia pozostaje czas trwania czynności weryfikacyjnych, a istotne są uzyskane od cudzoziemca ostateczne wyjaśnienia. Podobnie za pozostające bez znaczenia dla sprawy organ uznał to, co cudzoziemiec oświadczał osobom trzecim czy też przedstawicielom organizacji pozarządowych przed przyjazdem na granicę, jak również fakt posiadania przy sobie w tym dniu wydrukowanego i przygotowanego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na urzędowym formularzu. Podkreślił, że dla organu administracji wiążąca w tym przypadku jest jedynie wola samego cudzoziemca wyrażona przez niego osobiście w sposób bezpośredni i świadomy w toku odprawy granicznej. Wskazał, że w sytuacji otrzymania przez organ informacji od osób trzecich, że zamiarem cudzoziemca stawiającego się na granicy jest ubieganie się o udzielenie ochrony międzynarodowej, organ Straży Granicznej nie ma obowiązku podejmowania inicjatywy w zakresie "zaproponowania" mu przyjęcia od niego takiego wniosku. Zdaniem organu w niniejszym postępowaniu nie ma znaczenia opinia dotycząca stanu psychicznego strony, jak i podnoszone w odwołaniu okoliczności pobytu strony na terytorium C.. Załączone do odwołania oświadczenie strony z dnia (...) marca 2017 r. zatytułowane "wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej" wraz z tłumaczeniem przysięgłym, sporządzone już po wydaniu skarżonej decyzji, również uznał za pozostające bez znaczenia w przedmiotowym postępowaniu. Stwierdził, że oświadczenie to nie spełnia wymogów prawnych ani formalnych tego rodzaju wniosku. Jeżeli zamiarem skarżącego jest ubieganie się o udzielenie ochrony międzynarodowej, to powinien wyrazić taką wolę stawiając się do kontroli granicznej. Zaznaczył, że Komendant Główny Straży Granicznej nie jest właściwy do przyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej ani do jego przekazania organowi właściwemu. K. S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie szeregu przepisów postępowania i prawa materialnego. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący w pełni podtrzymał twierdzenia odwołania, że w trakcie odprawy granicznej na przejściu granicznym (...) marca 2017 r. składał funkcjonariuszom Straży Granicznej jednoznaczną i wyraźną deklarację ubiegania się o ochronę międzynarodową, która to deklaracja została świadomie przez funkcjonariuszy zignorowana. W ocenie skarżącego jego intencje co do złożenia w trakcie kontroli granicznej wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wynikają w sposób niebudzący wątpliwości z treści samego pełnomocnictwa, przedłożonego przez cudzoziemca z chwilą przystąpienia do czynności z jego udziałem. Pomimo tego pełnomocnik strony nie został dopuszczony do żadnych czynności z udziałem swojego mocodawcy. Zarzucono ponadto, że organ pierwszej instancji nie sporządził protokołu z czynności postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy: z pierwszego przesłuchania w czasie kontroli granicznej (uznanego przez organ jedynie za "czynności weryfikacyjne"), ustnego wniesienia przez skarżącego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz z ustnego ogłoszenia skarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego pominięto również dokumenty przedłożone przez niego w trakcie kontroli granicznej oraz nie przeprowadzono zgłaszanych w odwołaniu dowodów z przesłuchania świadków. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 30 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył do akt sprawy oryginały dwóch pism, które w postępowaniu przed organem pierwszej instancji złożył przed wydaniem przez ten organ decyzji o odmowie wjazdu. W ocenie pełnomocnika dokumenty te świadczą o tym, że przed podjęciem przez funkcjonariuszy Straży Granicznej czynności z udziałem skarżącego Straż Graniczna posiadała pełną wiedzę na temat ustanowienia przez cudzoziemca pełnomocnika i że pełnomocnik oświadcza, iż zamiarem skarżącego jest ubieganie się o ochronę międzynarodową. Pełnomocnik organu na rozprawie przedłożył natomiast opinię sporządzoną przez Polskie Towarzystwo Psychologiczne na temat wartości dowodowej opinii psychologicznej złożonej przez cudzoziemca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji i umorzył postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługiwały na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że regulacje zawarte w kodeksie granicznym Schengen oraz działania, do których się odnoszą, nie określają zasad postępowania administracyjnego w sprawie odmowy wjazdu cudzoziemca, z tego względu w tym zakresie nie jest wyłączone stosowanie przepisów prawa krajowego. Wskazał, że do postępowania tego znajduje zastosowanie art. 34 ustawy o cudzoziemcach jako przepis szczególny, a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Za bezsporne Sąd uznał wystąpienie przesłanek do skierowania skarżącego na tzw. "drugą linię kontroli" (nie posiadał on dokumentów uprawniających do przekroczenia polskiej granicy, a zarazem granicy Schengen). Wskazał, że dla celów wyjaśnienia niespełnienia przez cudzoziemca pozytywnych przesłanek wjazdu, w ramach czynności dokonywanych podczas odprawy granicznej szczegółowej, a obejmujących weryfikację warunków wjazdu (dokumentów, tożsamości i obywatelstwa, autentyczności dokumentów, sprawdzeń w odpowiednich bazach danych, sprawdzeń stempli, weryfikację miejsca wyjazdu i celu pobytu), nie stosuje się zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa krajowego. Czynności te mają zatem charakter techniczny i nie muszą wiązać się z wytwarzaniem jakiegokolwiek materiału dowodowego, choć w niektórych przypadkach szczegółowa weryfikacja może prowadzić do uzyskania wydruków z baz danych czy też uzasadniać sporządzenie notatki urzędowej, stanowiących materiał mogący znaleźć zastosowanie w prowadzonym następnie postępowaniu w przedmiocie odmowy wjazdu. W ocenie Sądu niejednokrotnie sporządzenie takiej notatki będzie można uznać za wystarczające w realiach danej sprawy, jeśli zostanie ona sporządzona w sposób wystarczająco szczegółowy, a okoliczności sprawy nie będą budziły poważnych wątpliwości. Stwierdził, że sporządzenie notatki urzędowej nie jest sprzeczne z prawem, a notatka taka mieści się w kategorii ewentualnych dowodów w rozumieniu art. 75 i art. 72 § 1 k.p.a. Zaznaczył, że notatka taka musi jednak zostać sporządzona w taki sposób, by rozwiewała wszelkie ewentualne wątpliwości co do intencji cudzoziemca i jego oświadczeń. W ocenie Sądu sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy notatka urzędowa, stanowiąca dla organów zasadniczy dowód w sprawie, jest bardzo lakoniczna. Zdaniem Sądu oświadczenie skarżącego, że "jedzie tu za lepszym życiem", można bowiem interpretować zarówno jako dążenie skarżącego do polepszenia własnej sytuacji ekonomicznej (tak oceniły to organy), jak i dążenie do osiedlenia się w kraju respektującym prawa człowieka i nieprześladującym swoich obywateli. Niezależnie od powyższego kompletność i dokładność treści tej notatki budzi wątpliwości w zestawieniu z takimi istotnymi faktami jak to, że skarżący stawił się na granicę z częściowo wypełnionym formularzem o objęcie go ochroną międzynarodową, a jego pełnomocnik w kilku pismach przedłożonych organowi jednoznacznie wskazał, że celem stawiennictwa skarżącego na przejściu granicznym jest złożenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Sąd zaznaczył, że wprawdzie okoliczności te nie stanowią automatycznego potwierdzenia, iż w trakcie odprawy granicznej skarżący deklarował chęć ubiegania się o objęcie ochroną międzynarodową, to jednak taki właśnie przebieg wydarzeń wysoce uprawdopodabniają. W tej sytuacji przedmiotową notatkę należy potraktować jako całkowicie niemiarodajną dla oceny tego, czy ww. deklarację skarżący faktycznie usiłował złożyć, czy też nie. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że nawet ewentualne posiadanie przez cudzoziemca i okazanie funkcjonariuszowi "częściowo wypełnionego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej" i tak nie stanowiłoby automatycznej podstawy do odstąpienia od wszczęcia postępowania administracyjnego, w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy. Wyjaśnił, że jeśli w ślad za takim okazaniem szłaby jasna i stanowcza deklaracja cudzoziemca, iż wniosek taki chciałby złożyć, to okoliczność ta oczywiście uniemożliwia, w świetle art. 28 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o cudzoziemcach, wydanie w stosunku do niego decyzji o odmowie wjazdu na terytorium RP. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły w sposób poddający się kontroli instancyjnej i sądowej kluczowej kwestii ewentualnego wystąpienia przesłanki negatywnej do wydania decyzji odmawiającej skarżącemu wjazdu na terytorium RP. Podkreślił, że konieczność przeprowadzenia czynności wyjaśniających w tym zakresie wynika z art. 34 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem Sądu, w związku z powstaniem istotnych, nieusuniętych przez organy wątpliwości w opisanym wyżej zakresie, nie zostały spełnione warunki do zastosowania art. 34 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu z czynności przesłuchania cudzoziemca, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a. należy, co do zasady, sporządzić protokół. Sąd zgodził się natomiast z organem, że co do zasady zakres postępowania w przedmiocie odmowy wjazdu cudzoziemca na terytorium RP ograniczony jest do niezbędnego minimum, co wynika z konieczności zapewnienia temu postępowaniu pożądanej sprawności (wszczęcia, przeprowadzenia i zakończenia postępowania w tym samym dniu), jak i ograniczonej przestrzeni przejścia granicznego. Tym samym uznał za prawidłowe stanowisko przeciwko dopuszczaniu pełnomocnika do którejkolwiek z czynności z udziałem cudzoziemca w ramach "drugiej linii kontroli", jaki i czynności w ramach postępowania. Sąd zaznaczy jednocześnie, że tego rodzaju wykładnia przepisów ustawy o cudzoziemcach w oczywisty sposób obniża poziom gwarancji procesowych cudzoziemca. Okoliczność ta tym bardziej uzasadnia konieczność pewnego zrekompensowania cudzoziemcowi braku możliwości działania przy wsparciu specjalnie ustanowionego pełnomocnika poprzez dochowanie przez organy niezbędnej rzetelności w ustaleniu niebudzącej wątpliwości woli cudzoziemca, a w razie zaistnienia wątpliwości w tym zakresie – do stosowania instrumentów z art. 34 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Niezależnie od powyższego Sad stwierdził, że jeśli przed wszczęciem postępowania w przedmiocie odmowy wjazdu cudzoziemca na terytorium RP do organu dociera pismo procesowe pełnomocnika cudzoziemca (nawet w sytuacji, w której pełnomocnik ten nie zostaje następnie dopuszczony do udziału w postępowaniu), zapowiadające złożenie czy też zamiar złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, to winno to automatycznie prowadzić do zastosowania przez organ kwalifikowanego postępowania wyjaśniającego, przewidzianego w art. 34 ust. 1 ustawy. Sąd podzielił również stanowisko organu, że obowiązujące przepisy (art. 26, 28 i 29 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) wymagają, by cudzoziemiec osobiście złożył wniosek lub zadeklarował zamiar jego złożenia w momencie przekraczania granicy. Niecelowe zatem byłoby przesłuchiwanie świadków, którzy nie brali udziału w czynnościach odprawy, jak i przeprowadzanie w tym celu rozprawy administracyjnej. W konkluzji Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, a przez to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a organ odwoławczy dodatkowo naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. Sąd podkreślił, że decyzja o odmowie wjazdu wywiera skutek natychmiastowy a wjazd ma miejsce w określonej dacie. Z tego względu niniejsze postępowanie administracyjne, mimo wadliwości jego przeprowadzenia i po uchyleniu decyzji obu instancji – należało umorzyć. O powyższym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Komendant Główny Straży Granicznej oraz K. S., obaj zaskarżając wyrok w całości. W swojej skardze kasacyjnej Komendant Główny Straży Granicznej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania – art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 30 ustawy o cudzoziemcach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że do stanu faktycznego ustalonego w sprawie ma zastosowanie przepis art. 34 ww. ustawy; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. 67 § 1 i § 2 pkt 2, art. 7, art. 68, art. 72, art. 75, art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a., a odnośnie do oceny postępowania przed organem odwoławczym również art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym uznaniu, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie. Wskazano, że powyższe naruszenia przepisów wywarły istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziły Sąd do niezastosowania art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego – w sytuacji, gdy brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że cudzoziemiec podczas kontroli granicznej drugiej linii nie podawał w swych wyjaśnieniach okoliczności wskazujących na poszukiwanie przez niego ochrony międzynarodowej. Udzielił on logicznych i szczegółowych informacji odnoszących się do zamierzonego celu wjazdu, wskazując, że "jedzie tu za lepszym życiem". Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że ewentualne posiadanie i okazanie funkcjonariuszowi przygotowanego wcześniej wzoru wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, w sytuacji, gdy cudzoziemiec osobiście nie wyraża takiej woli, nie stanowi negatywnej przesłanki do wydania decyzji o odmowie wjazdu. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że z uwagi na możliwość kierowania pod adresem Straży Granicznej zarzutów odmawiania przyjęcia wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, Zastępca Komendanta Głównego Straży Granicznej pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. zobowiązał wszystkich funkcjonariuszy wykonujących czynności na przejściu kolejowym w Terespolu do każdorazowego sporządzania notatek służbowych, opisujących ustalone okoliczności deklarowanego wjazdu, które mają inny charakter niż poszukiwanie ochrony na terytorium RP. Notatka służbowa z (...) marca 2017 r. nie była zatem dokumentem sporządzanym w ramach postępowania w sprawie odmowy wjazdu na terytorium RP. Z faktu sporządzenia przedmiotowej notatki służbowej nie można wysnuwać wniosku, ażeby funkcjonariusz miał wątpliwości co do zasadności odmowy wjazdu cudzoziemca i sporządzając notatkę służbową zamiast protokołu złamał w ten sposób art. 67 § 1 k.p.a. Uznał, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do tego, by organ miał wykonywać dodatkowe czynności wykraczające poza jego ustawowe kompetencje, a w szczególności by miał przeprowadzać przesłuchanie przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach i w art. 67 § 1 k.p.a. Z kolei w skardze kasacyjnej K. S. zarzucono Sądowi pierwszej instancji mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie przez Sąd, że w przypadku skarżącego organu obu instancji naruszyły następujące przepisy: a) art. 28 ust. 2 pkt. 2 lit. b ustawy o cudzoziemcach wobec jego niezastosowania i niestwierdzenia, że skarżący, jako osoba, która złożyła w trakcie kontroli granicznej wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, był uprawniony do wjazdu na terytorium RP; b) art. 24 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016, poz. 1836 ze zm.) wobec niestwierdzenia, że skarżący, który oświadczył, że chce ubiegać się o udzielenie mu ochrony międzynarodowej, w rzeczywistości formalne złożył wniosek do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o udzielenie mu takiej ochrony; c) art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niestwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia tych przepisów wobec niedopuszczenia przez organ ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika do czynności w postępowaniu w przedmiocie odmowy wjazdu na terytorium RP i złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej; d) art. 10 § 1 w zw. z art. 32 k.p.a. poprzez niestwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia tych przepisów wobec niezapewnienia skarżącemu działającemu przez pełnomocnika czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w szczególności niedopuszczeniu pełnomocnika skarżącego do czynności wykonywanych w chwili wszczęcia postępowania, w trakcie podjętych czynności weryfikacyjnych mających na celu ustalenie faktycznych okoliczności zamierzonego pobytu cudzoziemca w Polsce, i w trakcie wydawania decyzji o odmowie wjazdy złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, podczas gdy skarżący może działać przez pełnomocnika na każdym etapie postępowania, a jego działanie nie jest tu wykluczone na żadnej podstawie prawnej; e) art. 10 w zw. z art. 73 ust. 1 k.p.a. poprzez niestwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia tych przepisów wobec ich niezastosowania i uniemożliwienia pełnomocnikowi skarżącego a także samemu skarżącemu wglądu w akta sprawy przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji; f) art. 67 § 1 i § 2 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ nie był zobowiązany do sporządzenia protokołu z czynności postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. z czynności rozpytania czy też pierwszego przesłuchania w czasie kontroli granicznej, będącej podstawą wydania decyzji o odmowie wjazdu na terytorium RP, z czynności ustnego wniesienia przez skarżącego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, a także niesporządzenia protokołu z ustnego ogłoszenia skarżonej decyzji, która została ogłoszona skarżącemu i pełnomocnikowi skarżącego przed doręczeniem tej decyzji na piśmie, w szczególności gdy przesłuchanie (“czynności weryfikacyjne" – jak określa to organ) było przeprowadzone przez innego funkcjonariusza (plutonowego Straży Granicznej T. J.) niż ten, który miał wydać decyzję o odmowie wjazdu (starszy chorąży A. K.), a według Sądu wystarczającym dokumentem utrwalającym przebieg tych czynności jest notatka służbowa; g) art. 6 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej, tzw. Dyrektywa Proceduralna (Dz.Urz.UE.L 2013 Nr 180, str. 60) wobec uniemożliwienia skarżącemu dostępu do procedury uchodźczej, w tym w szczególności poprzez nieprzyjęcie od niego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, pomimo że skarżący wyraził jasno i dobitnie wolę jego złożenia osobiście i w miejscu do tego wyznaczonym; 2. art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wobec stwierdzeniu przez Sąd, że skarżone decyzje zostały wydane z "innym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie brak jest pozytywnej przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego; 3. art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wobec stwierdzenia, że stało się bezprzedmiotowe, co uczynił Sąd odwołując się do przepisu art. 14 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen, w sytuacji, gdy zasadne jest dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego wobec skarżącego, szczególnie że w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2017 r. stwierdzono, że "po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, kwestię tę (anulowania stempla wjazdu i innych anulowanych lub dodanych wpisów w dokumencie podroży cudzoziemca) rozważy organ pierwszej instancji, mając na uwadze przedwczesność oceny, wobec wadliwie przeprowadzonego postępowania", a także wobec stwierdzenia, że "z uwagi na wadliwość przeprowadzonego postępowania administracyjnego w tej sprawie, za przedwczesny należało uznać zarzut skargi, naruszenia art. 7 Konstytucji RP", co świadczy o tym, że postępowanie powinno być kontynuowane z uwagi na słuszny i uzasadniony interes skarżącego, który nie zostanie ochroniony jeśli sąd administracyjny nie wyda wiążących dla organu wskazań co do dalszego postępowania; 4. art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. i umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd uchylając skarżone decyzje organu pierwszej i drugiej instancji powinien dokonać oceny prawnej skarżonych decyzji pod kątem zarzutów dotyczących uniemożliwienia stronie złożenia wniosku o nadanie ochrony międzynarodowej i zawrzeć w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania organów, których działanie było przedmiotem zaskarżenia; 5. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego orzeczenia, polegające na niepełnym wyjaśnieniu orzeczenia w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego, a która to część wyroku godzi w interes prawny skarżącego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie orzeczenia zawartego w pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, przy jednoczesnym wypowiedzeniu się przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie zarzutów zawartych w skardze, które nie zostały uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji, a w szczególności zajęcie stanowiska co do możliwości uczestniczenia pełnomocnika strony w postępowaniu w przedmiocie odmowy wjazdu na terytorium RP i złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej od początkowego etapu tego postępowania, a także czy skarżący (który nie zrezygnował z wjazdu na terytorium Polski) i jego pełnomocnik nie powinni zostać zawiadomieni o możliwości ponownego osobistego stawiennictwa na przejściu granicznym oraz udziału w kontroli granicznej celem przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony przy obecności pełnomocnika, co byłoby konwalidacją dotychczas wadliwie przeprowadzonego przez organ postępowania. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w ww. zakresie i rozpoznanie skargi, przy jednoczesnym odniesieniu się do wskazanych kwestii. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej rozwinięto postawione na wstępie zarzuty. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że pomimo korzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia w zakresie uchylenia decyzji organów obu instancji strona nie zgadza się z wąskim stwierdzeniem przez Sąd naruszeń, jakich dopuszczono się przy wydawaniu dotyczących go decyzji. W ocenie skarżącego organ dopuścił się nie tylko tych wskazanych przez Sąd naruszeń, ale także wszystkich innych naruszeń prawa, jakie zostały zarzucone w skardze. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przytoczona w orzeczeniu podstawa prawna i stwierdzone naruszenia nie przesądzają o tym, że skarżącemu uniemożliwiono przez działania faktyczne organu skuteczne złożenia wniosku o objęcie go ochroną międzynarodowa na terytorium RP, co faktycznie miało miejsce. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że dopuszczalne jest zaskarżenie przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na treść uzasadnienia wyroku. W tym kontekście podniósł, że poczynione przez Sąd ustalenia będące podstawą do uchylenia skarżonych decyzji nie korespondują z meritum sprawy, tj. faktem uniemożliwiania skarżącemu skutecznego (przy zachowaniu wymaganych prawem formalności) złożenia wniosku o udzielnie mu ochrony międzynarodowej na terytorium RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że w przeważającej mierze nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw a zaskarżony wyrok, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Analiza motywów zaskarżonej decyzji, zaskarżonego wyroku, zarzutów skarg kasacyjnej oraz ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do oceny prawidłowości przeprowadzenia przez organy administracji postępowania wyjaśniającego. Organy administracji uznały bowiem, że okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości, co udokumentowano notatką sporządzoną przez plut. SG T. J. dnia (...) marca 2017 r. Strona skarżąca wskazywała natomiast, że wnioskodawca próbował bezskutecznie złożyć wniosek o udzielenie mu ochrony międzynarodowej. Rozstrzygnięcie powyższego sporu wymaga przypomnienia, że postępowanie w sprawie odmowy wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest postępowaniem szczególnym. Kwestia przekraczania granicy przez cudzoziemców została uregulowana w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) oraz ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, przy czym ta ostatnia stanowi lex specialis w stosunku do pierwszego z wymienionych aktów. Dopiero w sytuacji, gdy dana kwestia nie została uregulowana w żadnym z ww. aktów, organ administracji przy gromadzeniu postępowania dowodowego powinien wdrożyć zasady określone w Kodeksie postępowania administracyjnego i to o tyle, o ile nie są one sprzeczne ze specyfiką prowadzonego postępowania. Kontynuując powyższe ogóle rozważania wskazać należy, że w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że w pierwszej kolejności, przy zamiarze wydania decyzji odmawiającej cudzoziemcowi wjazdu na teren UE, organ administracji powinien zastosować art. 14 kodeksu granicznego Schengen. Przepis ten reguluje kwestię formy rozstrzygnięcia (uzasadniona decyzja podająca dokładnie przyczyny odmowy wjazdu) i termin wykonalności decyzji (natychmiastowy skutek). W ust. 3 tego przepisu odesłano do przepisów prawa krajowego w zakresie postępowania odwoławczego – z tym zastrzeżeniem, że złożenie odwołania nie ma skutku zawieszającego w stosunku do decyzji o odmowie wjazdu. Omawiany przepis odnosi się także do kwestii wpisów i stempli w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania okaże się, że odmowa wjazdu była nieuzasadniona. Natomiast nie reguluje on kwestii procesowych związanych z sposobem przeprowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o odmowie wjazdu, a zatem mają w tym zakresie zastosowanie normy krajowe, w tym m.in. art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Jednocześnie wykładnia ust. 2 tego przepisu (którego zastosowanie przez organy administracji zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji) nie pozostawia wątpliwości, że może on być podstawą przeprowadzenia postępowania jedynie w szczególnych, wyjątkowych okolicznościach. Za koniecznością wyrażenia takiego kategorycznego stwierdzenia przemawia wykładnia systemowa tego przepisu. W literaturze przedmiotu (R. Rogala [w:] J. Chlebny, Ustawa o cudzoziemcach. Komentarz, Warszawa 2015 r., str. 209-210) oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1752/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http: //orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się, że postępowanie o odmowie wjazdu jest postępowaniem uproszczonym, do którego nie mają zastosowania wszystkie przepisy Kodeksu postępowania administracyjne, w tym przede wszystkim co do zakresu prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z treści art. 34 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że postępowanie prowadzone przez organy Straży Granicznej ogranicza się do wymienionych czynności dowodowych, w tym przesłuchania cudzoziemca i wskazanych przez niego osób towarzyszących mu w podróży, kontroli jego dokumentów i dokonania sprawdzeń w dostępnych rejestrach, ewidencjach i wykazach w sprawach cudzoziemców oraz uzyskania niezbędnych informacji od innych organizacji wymienionych w pkt 5 art. 34 ust. 1. Użycie przez ustawodawcę określenia "ogranicza się" wskazuje na jego intencję traktowania tego przepisu jako wyjątku od zasad wprowadzonych w Kodeksie postępowania administracyjnego co do postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia przesłanek do wydania decyzji określonej treści. Przewidziane w art. 34 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach jeszcze dalej idące zawężenie postępowania wyjaśniającego wyłącznie do kontroli posiadanych przez cudzoziemca dokumentów może być stosowane jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Każdorazowo organ musi ocenić, czy w danej sprawie została spełniona podstawowa przesłanka, a mianowicie "niebudzące wątpliwości okoliczności" niespełnienia warunków do przekroczenia granicy, z tym, że warunek ten musi zaistnieć zarówno co do przesłanek pozytywnych (art. 28 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), jak i negatywnych (art. 28 ust. 2 tej ustawy). Aby stwierdzić, że zaistniały niebudzące wątpliwości okoliczności, o których mowa w art. 34 ust. 2, organ administracji powinien przeprowadzić choćby ograniczone postępowanie wyjaśniające i udokumentować je w sposób umożliwiający kontrolę zarówno instancyjną, jak i sądową zajętego stanowiska w tym przedmiocie. Niebudzące wątpliwości to tego rodzaju przesłanki, które są oczywiste, rzucające się w oczy przy prostym zestawieniu znajdujących się w postępowaniu dowodów lub okoliczności znanych organowi z urzędu. Taka sytuacja nie zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Omawianą "oczywistość" organ administracji stwierdził na podstawie notatki służbowej, która została sporządzona przez plut. SG T. J. na przejściu granicznym w (...) dnia (...) marca 2017 r., z której wynika, że cudzoziemiec, obywatel R., nie posiadał wymaganych do przekroczenia granicy dokumentów (okoliczność niekwestionowana) i jako cel podróży wskazał, że "jedzie tu za lepszym życiem". Tymczasem w piśmie z dnia (...) marca 2017 r. ustanowiony pełnomocnik oświadczył, że cudzoziemiec chce złożyć wniosek o udzielenie mu ochrony międzynarodowej. Twierdzenia te powtórzył w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Co więcej, w trakcie przekraczania granicy cudzoziemiec posiadał przy sobie wydrukowany i częściowo wypełniony wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Tych ostatnich ustaleń organ administracji nie kwestionował. Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie organu administracji Sąd pierwszej instancji trafnie zatem ocenił, że wadliwie organy administracji ustaliły, że okoliczności sprawy nie budziły wątpliwości w rozumieniu art. 34 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Oczywiście sam fakt posiadania przy sobie wypełnionego wniosku o udzieleniu ochrony nie przesądzał o spełnieniu przesłanek do wyrażenia zgody na przekroczenie granicy Rzeczypospolitej Polskiej, to jest – jak w niniejszej sprawie – czy cudzoziemiec składał wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej lub deklarował chęć złożenia takiego wniosku, mógł natomiast przesądzać o tym, że okoliczności sprawy budziły wątpliwości. Nie można również podzielić stanowiska organu, że sporządzona notatka stanowiła wiarygodny dowód na spełnienie przesłanek określonych w art. 34 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Dość zauważyć, że przebieg rozmowy z cudzoziemcem co do okoliczności posiadania częściowo wypełnionego wniosku na urzędowym formularzu nie został w żaden sposób przez organ administracji utrwalony. W tej sytuacji przedmiotową notatkę należy potraktować jako całkowicie niemiarodajną dla oceny tego, czy ww. deklarację skarżący faktycznie usiłował złożyć, czy też nie. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z urzędu, że w dacie dokonywania próby przekroczenia granicy przez skarżącego przedstawiciele organizacji społecznych sporządzili komunikaty dotyczące sytuacji na przejściu granicznym w (...), w których m.in. podnoszono nieprawidłowości w toku prowadzonego postępowania. Organom administracji, w tym przede wszystkim Komendantowi Placówki Straży Granicznej w (...) (stosowne pismo z dnia 30 czerwca 2016 r. w aktach sprawy) powinna była być znana ówczesna sytuacja na polskiej wschodniej granicy. Do organów właściwych do działań na granicy kierowane były bowiem pisma m.in. przez Rzecznika Praw Obywatelskich, w których wskazywano na nieprawidłowości postępowania w stosunku do cudzoziemców wyrażających wolę przekroczenia polskiej granicy. Zupełnie nielogiczne są twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu administracji co do tego, że omawiana notatka służbowa nie miała żadnego znaczenia w sprawie administracyjnej dotyczącej odmowy wjazdu na terytorium RP, albowiem nie była sporządzona do celów tej sprawy. Wg informacji podanych przez autora skargi kasacyjnej notatka ta została sporządzona jedynie w wykonaniu zobowiązania nałożonego przez Zastępcę Komendanta Głównego Straży Granicznej w piśmie z dnia 30 czerwca 2016 r., w którym wskazano na konieczność opisania ustalonych okoliczności deklarowanego wjazdu, które mają inny charakter niż poszukiwanie ochrony na terytorium RP. Skoro, jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ, notatka ta nie została sporządzona w sprawie odmowy cudzoziemcowi wjazdu, to pozostaje bez odpowiedzi pytanie: w oparciu o jakie dowody organ administracji uznał, że okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości w rozumieniu art. 34 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Konkludując, podniesione wyżej kwestie w sposób jednoznaczny wskazują na prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji co do tego, że organy administracji wadliwie uznały, że okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości a zatem brak było podstaw do zastosowania art. 34 ust. 2 omawianej ustawy. Nadto, niezależnie od powyższego, dowodu na zaistnienie takich okoliczności nie stanowi notatka z dnia 17 marca 2017 r. Wprawdzie zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód można dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a co może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy, a zatem dowodem w sprawie może być również notatka służbowa, jednakże, aby można było udokumentować poczynione ustalenia taką notatką, musiałyby z niej wynikać ponad wszelką wątpliwość okoliczności, w jakich cudzoziemiec zadeklarował wyłącznie osobiste powody wjazdu na terytorium Polski ("jedzie tu za lepszym życiem") przy jednoczesnym nieposiadaniu przez niego stosownych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu w Polsce. Nie może przecież ujść uwadze, że przeciętny cudzoziemiec musi zdawać sobie sprawę, że w przypadku niespełnienia przesłanek określonych w kodeksie granicznym Schengen, a przede wszystkim w przypadku braku wizy lub dokumentu podróży, nie będzie mógł skutecznie przekroczyć granicy. Powyższe czyniłoby wiarygodnym twierdzenia cudzoziemca, że próbował złożyć wniosek o udzielenie ochrony lub chociaż deklarował chęć złożenia takiego wniosku, choć oczywiście weryfikacja tego nie jest możliwa w oparciu o zgromadzony wadliwie materiał dowodowy niniejszej sprawy. Nie oznacza to samo przez się, że w każdej sytuacji wymagane jest przeprowadzenie dowodu z przesłuchania osoby próbującej przekroczyć granicę. Taką interpretację można wprost wywieść z konstrukcji art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Gdyby intencją racjonalnego ustawodawcy było nakładanie obowiązku w każdym przypadku przesłuchania cudzoziemca, to nie wprowadziłby dodatkowego ograniczenia zwalniającego organ z konieczności przeprowadzenia takiego dowodu w ust. 2 tego przepisu. W sprawie mającej za przedmiot odmowę wjazdu na terytorium RP organ może odstąpić od przesłuchania cudzoziemca, jeżeli udokumentuje, że okoliczności – w tym fakt niezłożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej ani brak deklaracji zamiaru jego złożenia – "nie budziły wątpliwości". Dla wykazania powyższego winien rozważyć dokonanie w pierwszej kolejności "rozpytania" cudzoziemca, przy czym przeprowadzenie tej czynności, co do zasady, powinno być udokumentowane protokołem sporządzonym zgodnie z zasadami określonymi w art. 67 § 1 i art. 68 § 1 i 2 k.p.a. Jedynie na marginesie Sąd przypomina, że sporządzenie protokołu z czynności dowodowej "rozpytania" nie jest tą samą czynnością dowodową, co przesłuchanie strony, mimo że z obu tych czynności sporządza się protokół. Przesłuchanie strony winno bowiem odbywać się ze wszystkimi rygorami określonymi w art. 86 k.p.a., w tym m.in. związanymi z pouczeniem o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Nawet jeśli na przejściu granicznym dochodziło do pewnego rodzaju nadużywania procedury uchodźczej przez część cudzoziemców a organy Straży Granicznej borykają się z trudnościami organizacyjnymi w związku z koniecznością dokonania czynności kontroli granicznej znacznej ilości cudzoziemców nieposiadających wiz ani innych tytułów pobytowych uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium Polski, co wymusza np. znaczne ograniczenie czasu możliwego do poświęcenia jednej osobie, to nie może to usprawiedliwiać tak lakonicznego udokumentowania przebiegu rozmowy z cudzoziemcem na drugiej linii kontroli jak w znajdującej się aktach niniejszej sprawy notatce urzędowej z dnia (...) marca 2017 r. W przypadku cudzoziemców, którzy nie posiadają stosownych dokumentów uprawniających do wjazdu do Polski, rozmowa z funkcjonariuszem Straży Granicznej podczas kontroli drugiej linii prowadzi bowiem w istocie do oceny, czy dana osoba powinna zostać uznana za osobę poszukującą ochrony międzynarodowej, co obliguje Straż Graniczną do przyjęcia od niej wniosku o udzielenie takiej ochrony i wpuszczenia jej na terytorium Polski, czy też osobie tej należy wydać decyzję odmawiającą prawa wjazdu. Odpowiednio szczegółowe udokumentowanie rozmowy, umożliwiające, choć przybliżone jej odtworzenie (tj. wskazanie pojawiających się w rozmowie wątków oraz pytań i odpowiedzi) ma zatem kluczowe znaczenie dla ewentualnego uznania cudzoziemca za osobę poszukującą ochrony przed prześladowaniem w kraju pochodzenia, a w dalszej kolejności umożliwia dokonanie kontroli instancyjnej i sądowej ewentualnej decyzji o odmowie wjazdu na granicy. Konkludując, okoliczności niniejszej sprawy w żaden sposób nie dawały organom podstawy do poprzestania na sporządzeniu notatki z przebiegu czynności na przejściu granicznym, tym bardziej, że w niniejszej sprawie notatka ta była nader lakoniczna i zawierała niewiele informacji. Powyższe naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 15 oraz art. 67 § 1 k.p.a., stwierdzone co do większości tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji, skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Z tych przyczyn skarga kasacyjna organu okazała się nieuzasadniona. Zarzuty skargi kasacyjnej skarżącego koncentrują się wokół odmiennych kwestii. Przede wszystkim zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji wadliwie nie stwierdził innych naruszeń przepisów prawa, jakich jego zdaniem dopuściły się organy orzekające w sprawie – głównie w zakresie niedopuszczenia pełnomocnika do czynności z udziałem strony podczas kontroli granicznej, jak też nieprawidłowego umorzenia postępowania administracyjnego. Rozpoznając tę skargę kasacyjną w pierwszej kolejności wskazać należy, że jako przedwczesne – a co za tym idzie nieskuteczne – uznano zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o cudzoziemcach, art. 24 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony i art. 6 ust. 2 dyrektywy proceduralnej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (sformułowane w pkt 1 lit. a, b i g petitum skargi kasacyjnej). Stanowczo podkreślić trzeba, że dopiero należyte wyjaśnienie okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim wyjaśnienie przebiegu postępowania na granicy z udziałem cudzoziemca, dałoby podstawę do oceny, czy doszło do naruszenia tych przepisów. Jak natomiast zostało wskazane wyżej zgromadzony w sprawie w sposób wadliwy materiał dowodowy nie pozwalał na taką jednoznaczną ocenę, czy skarżący podczas próby przekraczania granicy złożył lub zadeklarował wolę złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 67 § 1 i 2 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niesporządzenie protokołu z ustnego ogłoszenia decyzji organu pierwszej instancji. Wyjaśnić warto, że protokół z ustnego ogłoszenia decyzji sporządza się, w myśl art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a., wówczas, gdy przepisy dopuszczają formę ustnego ogłoszenia decyzji stronom. Art. 14 § 1 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę pisemności, odnoszącą się do załatwiania sprawy w formie pisemnej, a więc również do czynności kończącej postępowanie – wydania decyzji. Art. 109 § 1 k.p.a. ustanawia z kolei regułę doręczenia decyzji na piśmie. Odstępstwo od tej zasady poprzez ustne ogłoszenie stronom decyzji dopuszczone zostało w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 k.p.a., o czym stanowi art. 109 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 14 § 2 k.p.a. sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Podkreślić trzeba, że postępowanie w przedmiocie odmowy wjazdu nie należy do spraw, które w myśl ww. przepisów mogą być załatwione ustnie, a decyzja w tym przedmiocie ogłoszona ustnie. Pamiętać bowiem należy, że forma pisemna tej decyzji (standardowy formularz, określony w załączniku V część B) została określona w art. 14 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen. Ten sam przepis stanowi również, że wypełniony standardowy formularz jest wręczany danemu obywatelowi państwa trzeciego, który potwierdza otrzymanie decyzji o odmowie wjazdu przy użyciu tego formularza. Wręczenie cudzoziemcowi kopii decyzji o odmowie wjazdu na granicy nie jest zatem czynnością ustnego ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 109 § 2 k.p.a., z której należy sporządzić protokół zgodnie z art. 67 § 2 pkt 5 tego aktu. Standardowy formularz decyzji o odmowie wjazdu na granicy zawiera miejsce na potwierdzenie odbioru kopii decyzji przez osobę, której odmówiono wjazdu, wraz ze wskazaniem daty tego odbioru, co pozwala na udokumentowanie rozpoczęcia biegu terminu na złożenie odwołania. W niniejszej sprawie natomiast, jak wynika z adnotacji na decyzji z dnia (...) marca 2017 r., cudzoziemiec po zapoznaniu się z treścią decyzji odmówił jej podpisania; kopię decyzji otrzymał natomiast tego samego dnia ustanowiony pełnomocnik strony. Zasadne okazały się natomiast te zarzuty skargi kasacyjnej, które związane są z niedopuszczeniem do udziału w postępowaniu – przede wszystkim w rozmowie na granicy cudzoziemca z prowadzącym kontrolę funkcjonariuszem – jego pełnomocnika i ograniczeniem jego roli na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji do doręczenia mu kopii decyzji administracyjnej. Jak wynika z pełnomocnictwa, a czego nie zakwestionował organ odwoławczy, cudzoziemiec udzielił pełnomocnictwa adw. J. Ż. w dniu (...) marca 2017 r. (data wskazana w pełnomocnictwie – k. 116 akt sprawy) do "reprezentowania mnie przed wszystkimi organami administracji, sądami i sądami administracyjnymi w sprawach dotyczących mojego wjazdu, pobytu i wyjazdu z terytorium RP, w szczególności w sprawach dotyczących odmowy wjazdu na terytorium RP, ubiegania się przeze mnie o ochronę międzynarodową oraz zatrzymania mnie i umieszczenia w strzeżonym ośrodku". Sądowi wiadomym jest z urzędu, że pełnomocnictwo to zostało udzielone na formularzu stosowanym przez innych profesjonalnych pełnomocników, którzy stawili się (...) marca 2017 r. w kolejowym przejściu granicznym w T. i reprezentowali cudzoziemców w podobnych sprawach dotyczących odmowy wjazdu. Nie zmienia to jednak faktu, że już w pełnomocnictwie oraz przedłożonym wraz z nim piśmie – wniosku pełnomocnika z dnia (...) marca 2017 r. (k. 117 akt sprawy), w pewien sposób ujawniono wolę cudzoziemca ubiegania się o ochronę międzynarodową w Polsce. Niewątpliwie pełnomocnik stawił się na przejściu granicznym w (...) tego samego dnia co skarżący i złożył wówczas organowi pierwszej instancji pełnomocnictwo. Organ uwzględnił udział pełnomocnika tylko poprzez doręczenie mu kopii decyzji o odmowie wjazdu. Na podstawie akt sprawy nie jest jednakże możliwe jednoznaczne ustalenie, czy pełnomocnictwo to zdążyło dotrzeć do funkcjonariuszy Straży Granicznej przeprowadzających czynności kontroli granicznej z cudzoziemcem, w szczególności czy przeprowadzającemu rozpytanie funkcjonariuszowi znany był fakt udzielenia pełnomocnictwa. Na podstawie sporządzonej notatki urzędowej z dnia (...) marca 2017 r. nie można też w żaden sposób ustalić, czy cudzoziemiec podczas czynności weryfikacyjnych z jego udziałem informował o ustanowieniu pełnomocnika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności tak istotne jak rozpytanie czy przesłuchanie cudzoziemca na granicy, dla zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a., winny odbywać się, co do zasady, przy udziale jego pełnomocnika, jeżeli taki został ustanowiony. Specyfika tego postępowania nakazuje przyjąć, że taki obowiązek istnieje po stronie organu administracji jedynie wówczas, gdy pełnomocnik w momencie przekraczania granicy jest ustanowiony i obecny, przy czym ustanowienie pełnomocnika nie musi wiązać się ze złożeniem dokumentu pełnomocnictwa. Organ administracji nie może natomiast odmówić pełnomocnikowi udziału w tych czynnościach jedynie z uwagi na trudności lokalowe (małe pomieszczenia). Tym niemniej nie może zejść z pola widzenia okoliczność, że gros czynności, które pozwalałyby na wjazd cudzoziemca, musi być osobiście dokonanych przez cudzoziemca, m.in. zadeklarowanie chęci ubiegania się o ochronę międzynarodową, ewentualne złożenie wniosku o powyższe itp. Rozważając zatem konieczność udziału pełnomocnika przy czynnościach na granicy organ administracji niewątpliwie musi okoliczności te brać pod uwagę. Udział ustanowionego pełnomocnika we wskazanych czynnościach kontrolnych z udziałem cudzoziemca nie może bowiem w żaden sposób zakłócać ich przebiegu i ingerować w treść wypowiedzi cudzoziemca, składanych osobiście i bezpośrednio. Jeśliby jednak przyjąć, że rolą pełnomocnika przy rozpytaniu czy przesłuchaniu jest jego czuwanie nad zapewnieniem cudzoziemcowi swobody wypowiedzi i rzetelnym udokumentowaniem rozmowy, to uznać należałoby udział pełnomocnika nie tylko za dopuszczalny, ale wręcz pożądany przez wzgląd na realizację zasady prawdy obiektywnej i zapewnienie gwarancji procesowych strony w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie odmowy wjazdu. Jedynie na marginesie wskazać warto, że w sytuacji, gdy przeprowadzający czynności kontrolne funkcjonariusz dostrzeże, że pełnomocnik wykracza poza przypisaną mu rolę i usiłuje wyręczać cudzoziemca w składaniu oświadczeń lub sugeruje mu określone treści – np. w zakresie zadeklarowania woli złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, konieczne może okazać się wyłączenie takiego pełnomocnika z dalszego udziału w tej czynności i jej kontynuowanie z samym cudzoziemcem. Jednocześnie specyfika niniejszego postępowania wprowadza ograniczenia do stosowania zasady czynnego udziału stron na każdym etapie postępowania określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Skoro czynności dokonywane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej mają ograniczać się do wyjaśnienia okoliczności określonych w art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, to nie istnieje po stronie organu pierwszej instancji potrzeba dodatkowego, szczególnego zawiadamiania strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 32 k.p.a. Prawidłowo również, wbrew zarzutom omawianej skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne. Należy zgodzić się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia co do tego, że wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej może być złożony (lub zadeklarowanie jego złożenia) jedynie podczas przekraczania granicy, wjazd ma miejsce w określonej dacie a decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej o odmowie wjazdu wywiera skutek natychmiastowy (niezależnie od złożonego odwołania). Z tych przyczyn dalsze postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Jak zostało wielokrotnie podkreślane specyfika przedmiotowego postępowania nakazuje aby określone oświadczenia, dla ich skuteczności, składane były w momencie przekraczania granicy. Odmowa zezwolenia na przekroczenie granicy i jej faktyczne nieprzekroczenie skutkuje uznaniem sprawy za ostatecznie zakończoną nawet w przypadku uchylenia takiej decyzji. Każda kolejna próba przekroczenia granicy może powodować wszczęcie nowego postępowania w tym zakresie. Należy także wskazać, że nawet przy uznaniu zasadności zarzutów cudzoziemca w tym zakresie, to i tak postępowanie administracyjne musiałoby zostać umorzone (w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). Jeśli bowiem przyjąć, o co wnosił autor skargi kasacyjnej, że cudzoziemiec podczas przekraczania granicy co najmniej zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, to przekroczenie przez niego granicy nie wiązałoby się z obowiązkiem wydania żadnego rozstrzygnięcia administracyjnego, a to prowadziłoby do konieczności umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wjazdu na teren Rzeczypospolitej Polskiej. Konkludując, zarzuty skargi kasacyjnej cudzoziemca, które dotyczyły kwestii umorzenia postępowania (wymienione w pkt 2, 3 i 4 skargi kasacyjnej), okazały się nieuzasadnione. Nietrafnie skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie w tym zakresie art. 141 § 1 p.p.s.a. Na str. 29 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd wyraźnie bowiem wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 3 p.p.s.a. i dokładnie wyjaśnił przyczyny, dla których uznał za zasadne zastosowanie tego przepisu. Mając powyższe na uwadze, uznając że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne. Zgodnie z art. 156 § 1 p.p.s.a. Sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Jeżeli natomiast sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji (art. 156 § 3 p.p.s.a.). W pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku błędnie wskazano numer decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w (...) z dnia (...) marca 2017 r. jako "(...)" zamiast prawidłowego "(...)". Mając na uwadze, że wskazana powyżej nieprawidłowość ma charakter niedokładności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 3 sentencji odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.