II OSK 2010/11

Dnia 26 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 822/10 w sprawie ze skargi L. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., III SA/Kr 822/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zwany dalej "WSA") uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "wojewodą") z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Libiąża (zwanego dalej "burmistrzem"), przyznał od Skarbu Państwa - WSA na rzecz adwokata A. S. kwotę 240 zł kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania oraz przyznał od Skarbu Państwa - WSA na rzecz adwokata A. K. kwotę 240 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że burmistrz decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] umorzył postępowanie wszczęte na żądanie D. i S. D. w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego L. D. z mieszkania położonego przy ul [...] w L. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa"). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż L. D. w dniu [...] lipca 2009 r. dobrowolnie wymeldował się z pobytu stałego z mieszkania przy ul. [...] w L. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. D. podnosząc, że pozostaje w poważanym konflikcie z rodzicami. W styczniu 2009 r. doszło do kłótni między nim a rodzicami, w wyniku której zmuszony był wezwać Policję. Po tym zajściu rodzice nie wpuścili go do mieszkania. Podkreślił, że wielokrotnie chciał wrócić do mieszkania, ale rodzice uniemożliwiali mu to, zamykając drzwi na wszystkie zamki. W dalszej części odwołania skarżący szczegółowo opisał stosunki rodzinne i narastający konflikt pomiędzy nim a jego rodzicami. Podał, że po tym jak rodzice nie chcieli go wpuścić do mieszkania, zmuszony był spać na klatce schodowej, a następnie szukał pomocy u przyjaciół i rodziny. Przez pewien czas przebywał u wujka i w domu przyjaciela. W okresie trwania najgorszych mrozów zmuszony był przebywać przez dwa tygodnie w piwnicy. W tym okresie został zmuszony przez rodziców do odebrania z mieszkania rzeczy osobistych. Odwołujący się wskazał też, iż w tym czasie jego matka złożyła wniosek o wymeldowanie go z pobyt stałego, z powodu rzekomego nieprzebywania w miejscu zameldowania. L. D. podkreślił, że nic nie wiedział o toczącej się przeciwko niemu sprawie o wymeldowanie. Wielokrotnie próbował wejść do mieszkania. Uważa, że wymeldowanie nie nastąpiło z dobrowolnej przyczyny. Rodzice wielokrotnie naciskali na niego, by się wymeldował. Decyzji o wymeldowaniu nigdy nie otrzymał, zobaczył ją dopiero w aktach w Urzędzie Miejskim w L. L. D. podał też, iż w trakcie trwania konfliktu jego matka odbierała korespondencję zaadresowaną do niego. Odwołujący się podkreślił, że przez pewien czas przebywał w mieszkaniu bez meldunku, jednak rodzice żądali od niego co raz więcej pieniędzy na utrzymanie mieszkania. Skarżący wskazał, że aktualnie przebywa w noclegowni dla bezdomnych mężczyzn w L. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...]wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że skoro w dniu [...] lipca 2009 r., w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego o wymeldowanie, L. D. złożył w Urzędzie Miejskim w L. formularz "Zgłoszenie wymeldowania z pobytu stałego" z lokalu nr [...] przy ul. [...] w L., to - tym samym - argumenty podniesione w odwołaniu nie mogły zostać uwzględnione. L. D. sam wykonał ciążący na nim obowiązek meldunkowy i wymeldował się z lokalu, w którym był zameldowany na pobyt stały, stąd też podjęta przez organ pierwszej instancji decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie meldunkowej była prawidłowa i brak było podstaw do jej uchylenia. Wojewoda stwierdził nadto, że organ pierwszej instancji, wydając przedmiotową decyzję, powołał w sentencji decyzji jako podstawę prawną przepis art. 105 § 2 kpa, a winien powołać przepis art. 105 § 1 kpa. Ponieważ organ odwoławczy jest obowiązany usunąć wadliwości zawarte w decyzji, których dopuścił się organ pierwszej instancji, wojewoda wskazał, że podstawą prawną wydania decyzji umarzającej postępowanie jest przepis art. 105 § 1 kpa. Skargę do WSA na powyższą decyzję wojewody złożył L. D., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o wyciągnięcie konsekwencji prawnych wobec osób i organów, które źle wypełniły ciążące na nich obowiązki. Skarżący powtórzył w skardze zarzuty podniesione w odwołaniu. Podkreślił, że rodzice znęcali się nad nim oraz nie chcieli wpuszczać go do mieszkania. Sam skarżący nie wiedział o toczącej się sprawie o wymeldowanie go z miejsca stałego pobytu. L. D. wskazał, że czuje się skrzywdzony zachowaniem urzędników i policjantów. Podkreślił, że nie opuścił miejsca stałego pobytu dobrowolnie, a został do tego zmuszony przez rodziców. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygając zasadność skargi L. D. WSA wskazał, że decyzja wojewody, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu skutkującym ich uchyleniem, bowiem nie można było uznać za skutecznie doręczoną skarżącemu decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie o jego wymeldowanie z miejsca stałego pobytu. Wobec powyższego organ odwoławczy nie mógł uznać, że decyzja organu pierwszej instancji weszła do obrotu prawnego i że skarżący ją otrzymał. Nadto, wiedząc że skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wojewoda kwestię tę zupełnie pominął. Zdaniem WSA, rozpatrzenie w takim stanie rzeczy odwołania od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, także bez uprzedniego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 58 i 59 kpa, kwestii przywrócenia terminu do jego wniesienia, stanowi poważne uchybienie przepisom postępowania administracyjnego w stopniu, który bezsprzecznie mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał również, że wobec twierdzeń skarżącego o braku dobrowolności wymeldowania się przez niego z miejsca stałego pobytu, uchylenia wymagało także utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie tylko dla jasności i pewności obrotu prawnego, ale przede wszystkim przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. WSA stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wnikliwego wyjaśnienia wymagać będą kwestie związane z bezprzedmiotowością postępowania o wymeldowanie skarżącego z miejsca stałego pobytu, wobec twierdzeń skarżącego zawartych w dowodach z przesłuchania oraz w odwołaniu z dnia 20 kwietnia 2010 r., iż podczas jego pobytu w urzędzie pracownicy wywierali na niego presję, by się wymeldował i podpisał stosowny druk. Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku wojewoda zażądał jego uchylenia w części - tj. w punkcie pierwszym - i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie "art. 145 § 1 lit. c\" w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie obowiązujący tekst ustawy: Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") w związku z art. 80 i 105 § 1 kpa poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania przepisów prawa, które zostały naruszone przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wojewody i poprzedzającej ją decyzji burmistrza oraz dokonanie w uzasadnieniu wyroku takich wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które nie mogą być wykonane przez organ w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego, i które nie mają związku z ustalonym stanem faktycznym. W uzasadnieniu podkreślono, że stanowisko WSA, w zakresie w którym zarzuca się organom administracji naruszenie prawa przy wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania oraz wskazuje się określone działania, które powinien podjąć organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, nie znajduje wystarczającego uzasadnienia. Zdaniem pełnomocnika wojewody Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów kpa dotyczących bezprzedmiotowości postępowania i że ponownemu badaniu w niniejszym stanie faktycznym podlegać powinno samo rozstrzygnięcie co do bezprzedmiotowości postępowania, a nie jedynie okoliczność skutecznego doręczenia decyzji burmistrza i przesłanki ewentualnego przywrócenia terminu do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji o umorzeniu postępowania. Sąd pierwszej instancji - zdaniem pełnomocnika wojewody - dokonał błędnego zastosowania art. 105 § 1 kpa. Według autora skargi kasacyjnej bezsprzecznym jest, że wniosek o wymeldowanie skarżącego z miejsca pobytu stałego był bezprzedmiotowy, skoro skarżący sam dokonał wymeldowania z przedmiotowego lokalu. W rozpatrywanym stanie faktycznym wystąpiła zatem sytuacja, w której na skutek czynnego zachowania się strony przestał istnieć przedmiot postępowania tj. wymeldowanie osoby z miejsca pobytu stałego. W skardze kasacyjnej podano także, iż WSA nie wskazał, jakie przepisy kpa naruszył organ, wydając decyzję o umorzeniu postępowania - wskazując jedynie przepisy dotyczące prawidłowości doręczeń - oraz nie wskazał jednoznacznych motywów prawnych tak dokonanych wskazań. Nie można przyjąć, mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że wskazania te, w zakresie zobowiązania organu do badania prawidłowości dokonania przez skarżącego czynności wymeldowania się z pobytu stałego, są konsekwencją oceny prawnej tego postępowania dokonanej przez Sąd w tymże uzasadnieniu. Sąd pierwszej instancji nie wskazał w szczególności, jakie przepisy uprawniałyby organ administracji publicznej do badania wadliwości składanego przez skarżącego oświadczenia woli przy wymeldowaniu się przez niego z miejsca pobytu stałego i do wyciągania konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. W piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2011 r. pełnomocnik uczestników postępowania w osobach S. i D. D. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej wojewody w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przyznanego uczestnikom z urzędu wedle norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu wskazano, że ustalenia poczynione przez wojewodę w zakresie bezprzedmiotowości postępowania zasługują na uwzględnienie, a dla niniejszego postępowania nie mają znaczenia twierdzenia skarżącego dotyczące konfliktu z rodzicami i rodzeństwem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że wskazany przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ w związku z art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 80 i 105 § 1 kpa poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania przepisów prawa, które zostały naruszone przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji burmistrza i dokonanie w uzasadnieniu wyroku takich wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które nie mogą być wykonane przez organ w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego i które nie mają związku z ustalonym stanem faktycznym - częściowo znajduje uzasadnienie, ale w konkretnej sprawie nie prowadzi do konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej. Należy wskazać w tym zakresie, że przepisy ppsa przewidują możliwość oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wynika z tego, iż nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia przez WSA nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli to naruszenie prawa nie miało wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia (por.: T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze, LexisNexis, wydanie 4, s. 816). U podstaw powyższej regulacji znalazł się wzgląd na zasady ekonomiki procesowej, z którymi sprzeczne byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma niewłaściwe uzasadnienie. Gdyby bowiem doszło do uchylenia takiego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rola sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie, ograniczałaby się jedynie do poprawienia uzasadnienia (tak trafnie: Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98, OSNAPiUS z 1999 r., nr 11, poz. 378). Ponadto, jak wynika z treści art. 190 ppsa, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W rozpatrywanej sprawie WSA podjął zatem słuszne rozstrzygnięcie, ale strona wnosząca skargę kasacyjna ma rację, że Sąd pierwszej instancji naruszył dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ w związku z art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 80 i 105 § 1 kpa, bowiem uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję burmistrza podał chybione uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia, wskazując jakoby rozpatrzenie odwołania od decyzji burmistrza, która - zdaniem WSA - nie weszła do obrotu prawnego, stanowi poważne uchybienie przepisom postępowania administracyjnego w stopniu, który bezsprzecznie mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA wskazuje więc, że zaskarżona decyzja wojewody i poprzedzająca ją decyzja burmistrza powinny zostać uchylone, ale nie dlatego, co słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej, że podejrzewa się błędy w doręczeniu decyzji burmistrza czy też, że nie zaszły przesłanki umorzenia postępowania, ale dlatego, że postępowanie organów obu instancji naruszyło zasadę prawdy obiektywnej. NSA podkreśla więc, że zgodnie z tą zasadą obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie jest ustalenie prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione, a dotarcie do prawdy materialnej (czyli stanu rzeczywistego i obiektywnego sprawy) następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa). Tych podstawowych działań organów administracji zabrakło zaś w rozpatrywanej sprawie. Chociaż nie budzi wątpliwości fakt złożenia przez L. D. w Urzędzie Miejskim w L. formularza "Zgłoszenia wymeldowania z pobytu stałego" z lokalu nr [...] przy ul. [...] w L., to jednak w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy (mając na uwadze występujący konflikt pomiędzy L. D. a jego rodziną) organy administracji powinny - zdaniem NSA - jednoznacznie ustalić charakter żądania skarżącego i jego świadomość co do wyniku podejmowanych działań. Wątpliwość NSA budzi przede wszystkim brak refleksji po stronie organu drugiej instancji, który analizując treść odwołania skarżącego, wskazującą na zdecydowany sprzeciw na wymeldowanie, nie uznał za stosowane sprawdzić czy postępowanie w sprawie wymeldowania faktycznie stało się ostatecznie bezprzedmiotowe, a więc nie podjął próby ustalenia rzeczywistych intencji odwołującego się, a jedynie bezrefleksyjnie, z przyczyn czysto formalnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję burmistrza. NSA podkreśla zatem, że pomimo błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji było prawidłowe, bowiem - jak wskazano wyżej - postępowanie organów obu instancji naruszało przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ppsa, należało orzec jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.