II OSK 2014/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1411/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w P, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oraz odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 lutego 2018 r., sygn. II SA/Sz 1411/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w P. (dalej: Stowarzyszenie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K.) z [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oraz odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że kontrolując zaskarżoną decyzję uwzględnił wydany w niniejszej wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1065/15. Dokonując pod takim kątem oceny prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego Sąd I instancji stwierdził, że organy w obszernym uzasadnieniu zaskarżonych postanowień zastosowały się do wytycznych wskazanego wyroku, a zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Sąd I instancji uznał za prawidłową ocenę organu, że Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego, który warunkowałby dopuszczenie go do udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy B. z [...] października 2012 r., stwierdzającego, że realizacja planowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w okolicy miejscowości P., gmina B. przebiega etapowo, oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji Wójta Gminy B. z [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu I instancji, oceniając spełnienie przesłanki posiadania interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 k.p.a., organ po pierwsze słusznie zauważył, że Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnego dowodu wskazującego na istnienie zagrożenia dla środowiska w związku z planowaną przez inwestora budową, co pozwoliłoby na uznanie, że interes społeczny przemawia za dopuszczeniem tej organizacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Po drugie, organ obszernie wyjaśnił cel wydawania, specyfikę i skutki postanowienia z [...] października 2012 r. przez Wójta Gminy B., wyrażającego stanowisko tego organu, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo, oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia, określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oraz wyjaśnił relację tego postanowienia do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu I instancji, skarżące Stowarzyszenie we wniesionej skardze nie przedstawiło żadnych argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny, uzasadniający jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, którego specyfiką jest wydanie postanowienia w trybie art. 72 ust. 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa). Sąd I instancji nie dopatrzył się wskazanych w skardze naruszeń w zakresie postępowania dowodowego i procesowego. Zdaniem Sądu I instancji, organ wziął pod uwagę wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłe w wyroku wydanym w niniejszej sprawie, mające znaczenie dla ustalenia istnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w P. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz przepisów o postępowaniu, mające istotny wpływ na wynik sprawy jak niżej: I. naruszenie art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w zw. z art. 31 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, błędnie przyjął i uzasadnił, że SKO w K. słusznie odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji tej odmowy, zasadnie odmówiło również skarżącemu Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu, bez wszczęcia postępowania nieważnościowego. II. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 3, art. 75, art. 77 i art. 107 k.p.a. polegające na tym, że WSA w Szczecinie niezasadnie oddalił skargę Stowarzyszenia, nie uchylił postanowienia z [...] września 2017 r., znak: [...], którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie SKO w K. z [...] lipca 2017 r., znak: [...], i nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO w K. w celu wszczęcia postępowania nieważnościowego, rozpatrzenia statusu Stowarzyszenia i przeanalizowania przesłanek nieważnościowych postępowania, wyłącznie w przypadku dopuszczenia Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania. III. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu wyroku wszystkich okoliczności faktycznych w celu ustalenia, czy skarżącemu Stowarzyszeniu przysługuje prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta gminy B. IV. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw do jego zastosowania. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., od SKO w K. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania wraz z ewentualnymi kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji bardzo lakonicznie odniósł się do okoliczności, że SKO w K. zarówno w postanowieniu z [...] lipca 2017 r., jak i w postanowieniu z [...] września 2017 r., odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego i w konsekwencji takiej decyzji nie dopuściło Stowarzyszenia do postępowania jako podmiotu na prawach strony. SKO nie wskazało, która z tych okoliczności przesądziła o tym, że nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta gminy B. z [...] października 2012 r., w którym organ gminy stwierdził, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo, oraz że nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Wójta gminy B. w dniu [...] listopada 2008 r. dotyczącej przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w okolicy miejscowości Parnowo gminy B. Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonując kontroli działalności SKO w K. pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organ administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, w niniejszej sprawie w odniesieniu do przyznania, bądź nie, Stowarzyszeniu statusu podmiotu działającego na prawach strony, odniósł się do tej okoliczności bardzo ogólnie, przytaczając jedynie orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące kwestii kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych. Skarżący kasacyjnie uważa, że spełnił przesłanki istnienia celu statutowego zbieżnego z przedmiotem postępowania oraz interesu społecznego, co powoduje, że organizacja ta powinna być dopuszczona w tej sprawie do postępowania. Interes powinien być oceniany na różnych płaszczyznach, gdyż jest możliwe zaistnienie wielu rodzajów interesu społecznego w odniesieniu do jednej sprawy, a ocenianie interesu społecznego, jako mającego cechy jednolitości i jednoznaczności, byłoby sporym uproszczeniem i zakładałoby uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym tylko jednego rodzaju organizacji na prawach strony. Skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji nie dopatrzył się także naruszenia przez SKO w K. i Wójta Gminy B. zasad: prewencji i przezorności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zauważyć należy, że Sąd I instancji na str. 12 uzasadnienia wyroku trafnie stwierdził, że kontrolując zaskarżoną decyzję należało mieć na uwadze uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1065/15, w którym uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, oraz poprzedzające je postanowienie SKO w K. z [...] października 2013 r. Oznacza to, że kluczowe znaczenie dla oceny legalności kwestionowanego w niniejszej sprawie postanowienia SKO w K. z [...] września 2017 r. ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1065/15. Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej, nieprawidłowości. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na tym, że Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, błędnie przyjął i uzasadnił, że SKO w K. słusznie odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji tej odmowy, zasadnie odmówiło również skarżącemu Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu, bez wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z tym zarzutem nie sposób się zgodzić. Zawarty w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Jest przy tym oczywiste, że skoro przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem prawa procesowego to – w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza z kolei, że sam brak odniesienia się Sądu I instancji do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Dopiero wykazanie, że były one na tyle istotne, że Sąd I instancji mógłby inaczej orzec w sprawie, gdyby się do nich odniósł, daje podstawę do uchylenia wyroku Sądu I instancji. Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonego postanowienia SKO w K. z [...] września 2017 r. oraz podniesionych w skardze zarzutów, odnosząc się w niezbędnym zakresie do wszystkich istotnych okoliczności z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, a zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku wszystkie istotne okoliczności faktyczne w celu ustalenia, czy skarżącemu Stowarzyszeniu przysługuje prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy B. z [...] października 2012 r. Nie jest natomiast przesłanką ustawową uzasadnienia przekonanie strony do poglądów Sądu I instancji, jak również szczegółowe odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało wykazać, że uzasadnienie, z uwagi na swoją konstrukcję, niespełnione wymogi ustawowe, nie pozwala na ocenę, czy wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy, czy też nie. To, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu I instancji, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1288 ze zm. dalej: p.u.s.a.). Wyjaśnić należy naruszenie tego przepisu może mieć miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Taka sytuacja jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wykazując naruszenie tego przepisu skarżący kasacyjnie nie wywodził, że Sąd I instancji niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Nie doszło także do naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Naruszenie przepisów art. 1 § 2 p.u.s.a. ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, albo wykonuje ją przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji kontrolował w niniejszej sprawie nie decyzję, lecz postanowienie SKO w K. z [...] września 2017 r. Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 3, art. 75, art. 77 i art. 107 k.p.a. Nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., gdyż SKO w K. nie orzekało na podstawie tego przepisu. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do zarzutów naruszenia: art. 31, 75, 77 i 107 k.p.a., ponieważ przepisy te składają się z wielu jednostek redakcyjnych (paragrafów), a skarżący kasacyjnie nie wskazał, której z nich dotyczy zarzut. Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Tym samym, analizowane zarzuty należy ocenić jako szeroko zarysowane w zakresie powołanych okoliczności, ale wysoce nieprecyzyjne, bowiem żadna z okoliczności nie została wskazana jako przemawiająca za naruszeniem przez Sąd I instancji konkretnej normy prawa proceduralnego. Powołanie przez skarżącego szeregu przepisów w omawianych zarzutach czyni wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi, i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Jedyny dopuszczalny wyjątek stanowi możliwość oceny skarżonego wyroku pomimo wadliwie zbudowanych zarzutów, jeżeli z uzasadnienia skargi daje się ustalić istota podnoszonego naruszenia oraz jego wpływ na rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Niezbędna konkretyzacja zarzutów nie została także przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter "wynikowy", regulujący jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, dlatego nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Przepis ten kształtuje zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne było wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym Sąd I instancji uchybił. Wymieniony wyżej przepis ustawy z 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł więc stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.