II OSK 2015/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 117/23 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 listopada 2022 r. nr 475/OPON/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz D. sp. z o.o. w W. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 117/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę D. sp. z o.o. w W., uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 listopada 2022 r., nr 475/OPON/2022, którym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżącej Spółki od decyzji Prezydenta [...] z dnia 22 lipca 2022 r., Nr 140/AB/2022, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Na wstępie Sąd I instancji jako niezasadne uznał wnioskowanie organu co do odrzucenia skargi, ponieważ nie wykazano z jakich powodów procesowych organ sformułował taki wniosek, gdy tymczasem skarżącej Spółce przysługiwała legitymacja skargowa. Przechodząc do meritum sprawy, Sąd powołał się na treść art. 127 § 1, art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a. Następie Sąd przedstawił przebieg postępowania związany z doręczeniem skarżącej Spółce pisma z 1 września 2022 r., w którym wskazał, że w związku z uznaniem Spółki za stronę postępowania doręcza jej potwierdzoną za zgodność z oryginałem decyzję o pozwoleniu na budowę – zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] maja 2022 r., Repertorium A nr [...], Spółka jest właścicielem działki nr [...] (zaliczonej do obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji – art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Pismo to wraz z decyzją zostało doręczone Spółce w dniu 9 września 2022 r., a odwołanie wniesiono w dniu 23 września 2022 r. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że skarżąca Spółka została uznana za stronę postępowania przez organ I instancji, wprawdzie już po wydaniu decyzji przez ten organ, lecz doręczono jej tę decyzję w dniu 9 września 2022 r. wraz z pouczeniem o odwołaniu i pismem informującym o uznaniu za stronę postępowania. W tej sytuacji Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że wniesione przez Spółkę odwołanie było niedopuszczalne. W tych okolicznościach nie można uznać aby decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Organ I instancji wywiązał się ze swoich obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. W świetle powyższego, dla statusu strony postępowania Spółki bez znaczenia było to, że do czasu wydania decyzji nie była ona zawiadamiana o toczącym się postępowaniu. Skoro organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę stwierdził, że skarżąca Spółka ma przymiot strony, to – w świetle doręczenia jej przez organ I instancji decyzji – stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i odesłanie do nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania jest nieprawidłowe, gdyż w tej sytuacji procesowej stronie skarżącej przysługiwało prawo do żądania rozpoznania sprawy przez organ II instancji w trybie zwykłym. Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ organ wadliwie zakwestionował walor dowodowy w postaci umowy sprzedaży nieruchomości. Przy piśmie z dnia 9 grudnia 2022 r. organ odwoławczy uzyskał wyciąg z tej umowy (aktu notarialnego) poświadczony za zgodność z oryginałem, potwierdzający prawo własności Spółki do tej nieruchomości. W ocenie Sądu, należało również uwzględnić zarzuty naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. i art. 8 § 1 K.p.a. W sytuacji, gdy organ I instancji prawidłowo uznał Spółkę za stronę postępowania i doręczył jej decyzję z pouczeniem o odwołaniu, a organ II instancji ostatecznie nie kwestionuje jej przymiotu strony w tym postępowaniu, to stwierdzenie niedopuszczalności odwołania Spółki stanowi naruszenie zasady zaufania uczestnika postępowania do organów administracji publicznej. W wytycznych dla organu odwoławczego Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji powinien rozpoznać odwołanie spółki D. od decyzji Prezydenta [...] z dnia 22 lipca 2022 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. oraz art. 127 § 1 i art. 129 § 2 K.p.a. przez uznanie, że Wojewoda Mazowiecki w realiach kontrolowanej sprawy uchybił przywołanym powyżej normom; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez sprzeniewierzenie się zasadzie trwałości decyzji ostatecznych oraz tym samym uznanie, że doręczenie stronie pominiętej w postępowaniu decyzji, która była już ostateczna, uchyla przymiot ostateczności decyzji i w konsekwencji wyklucza zastosowanie trybu nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie interesu stron biorących udział w postępowaniu przed organem I instancji i w następstwie naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej. W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2024 r. skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie. Obecna na rozprawie pełnomocnik skarżącej Spółki wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a., a skarżąca Spółka w piśmie z dnia 6 września 2023 r. żądała przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Zarzuty skargi kasacyjnej i jej argumentacja abstrahują od okoliczności, że w dniu 9 września 2022 r. organ I instancji doręczył skarżącej Spółce jako stronie postępowania decyzję Prezydenta [...] z dnia 22 lipca 2022 r., Nr 140/AB/2022, z pouczeniem, że od tej decyzji przysługuje prawo do wniesienia odwołania. W tych warunkach brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżącej Spółce – pominiętej jako strona postępowania – przysługiwało prawo do wniesienia odwołania w terminie jaki przysługiwał innym stronom postępowania, a po tym terminie przysługiwał Spółce tylko wniosek o wznowienie postępowania. Oczywiście nie ma podstaw do kwestionowania dorobku orzeczniczego, który skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela, co do tego, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono (czas do zaskarżenia decyzji przez stronę pominiętą jest ograniczony terminem do wniesienia odwołania przez stronę, której jako ostatniej doręczono decyzję), a gdy termin ten upłynie stronie pominiętej w postępowaniu, nie służy już prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Należy jednak podkreślić z całą stanowczością, że tego rodzaju pogląd orzeczniczy nie przystaje w pełni do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w której organ I instancji, dostrzegając, że nie doręczył stronie postępowania decyzji, dokonał czynności doręczenia tej decyzji skarżącej Spółce wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania, a więc w trybie art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. W tych warunkach brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżącej Spółce przysługiwało tylko prawo do wniesienia wniosku o wznowienie, skoro w udzielonym pouczeniu wskazano, że przysługuje jej prawo do wniesienia odwołania. Tym samym nie było podstaw do twierdzenia, że decyzja organu I instancji z upływem 31 sierpnia 2022 r. stała się ostateczna. Oczywiście zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. dana decyzja administracyjna korzysta z domniemania ostateczności, ale jednocześnie możliwe jest obalenie tego domniemania, np. w sytuacji braku skutecznego doręczenia decyzji stronie postępowania. Dlatego jeżeli sam organ I instancji podjął działania celem doręczenia skarżącej Spółce decyzji wraz z pouczeniem o przysługującym prawie do wniesienia odwołania, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można także było uznać, że decyzja Prezydenta [...] z dnia 22 lipca 2022 r., Nr 140/AB/2022, stała się ostateczną. Nie można bowiem było w okolicznościach tej konkretnej sprawy abstrahować od tego, że w dniu 9 września 2022 r. organ I instancji doręczył skarżącej Spółce decyzję jako stronie postępowania. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że Wojewoda Mazowiecki błędnie zastosował art. 134 K.p.a. i stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą Spółkę w terminie 14-dniowym od daty doręczenia jej decyzji wraz z pouczeniem. Dlatego ma rację Sąd I instancji, że w sytuacji gdy organ I instancji prawidłowo uznał Spółkę za stronę postępowania i doręczył jej decyzję z pouczeniem o odwołaniu, a organ II instancji ostatecznie nie kwestionuje jej przymiotu strony w tym postępowaniu, to stwierdzenie niedopuszczalności odwołania Spółki stanowi naruszenie zasady zaufania uczestnika postępowania do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. oraz art. 127 § 1 i art. 129 § 2 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.