II OSK 2034/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2582/11 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala obie skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 2582/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "GINB") z dnia [...] września 2011 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Wojewoda Małopolski (zwany dalej "wojewodą") na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") po rozpatrzeniu wniosku K. D. i K. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa (zwanego dalej "prezydentem") Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (zwanej dalej "SMPN") dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa osiedlowej wewnętrznej sieci wodociągowej podwyższonego ciśnienia przy ul. [...] w K. zlokalizowanego na działkach nr: [...] obręb [...] w K." odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Od tej decyzji odwołanie wniosła K. D. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. GINB uchylił zaskarżoną decyzję wojewody oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ wskazał, że wnioskodawczynie K. D. i K. G. nie są stronami w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami - zwanej dalej "pb") w postępowaniu dotyczącym spornej inwestycji. Zdaniem organu K. D. i K. G. nie wykazały indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, bowiem nie wykazały przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby ograniczenie w korzystaniu z lokali stanowiących ich własność w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję wywiodła K. D., wskazując że w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. wojewoda stwierdził jednoznacznie, iż "w związku z tym, że przedmiotowa inwestycja obejmuje swym zakresem wykonanie robót na działce nr [...] (w konsekwencji obejmując tę działkę obszarem oddziaływania inwestycji), K. D. i K. G. posiadają status stron postępowania w przedmiotowej sprawie pozwolenia na budowę", a poza tym skarżąca wywodziła, że swój interes prawny i interes prawny K. G., a w związku z tym przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowego pozwolenia na budowę wynika z niekwestionowanego przez GINB faktu, iż poza tytułem własności lokali znajdujących się na siódmym i ósmym piętrze budynku nr [...] na osiedlu [...]przysługuje im również prawo współwłasności do terenu objętego przedmiotową inwestycją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygając zasadność ww. skargi WSA wskazał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem GINB błędnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, gdyż skarżącej nie można odmówić przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i jej odwołanie winno być rozpatrzone merytorycznie. Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku pełnomocnik SMPN zaskarżył w całości ww. wyrok WSA i zażądał jego uchylenia w całości, przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej ppsa") w związku z art. 28, art. 105 § 1 i art. 156 § 1 kpa przez dopuszczenie do udziału w postępowaniu i uwzględnienie skargi wnioskodawczyni K. D., nie będącej stroną postępowania; 2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 28 ust. 2 pb, polegające na ustaleniu, że wnioskodawczyni K. D. przysługiwał materialnoprawny status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na przebudowę osiedlowej wewnętrznej sieci wodociągowej podwyższonego ciśnienia przy ul. [...] w K.; oraz 3) prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu przepisów art. 27 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zmianami - dalej jako: "usm"), które powinny być zastosowane jako zasadnicza podstawa oceny sytuacji prawnej wnioskodawczyni. W uzasadnieniu podano, że K. D. jest członkiem SMPN, a tym samym w toku postępowania o pozwolenie na budowę sieci wodociągowej była reprezentowana przez organy SMPN, których decyzje może kwestionować w toku postępowania wewnątrzspółdzielczego oraz na drodze postępowania sądowego przed sądem powszechnym, bowiem wnioskodawczyni nie wskazała jakiegokolwiek indywidualnego, własnego interesu prawnego, powołując się wyłącznie na swoje prawa właściciela lokalu, a z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej zarządzanej przez spółdzielnię mieszkaniową nie wynika jednak prawo do współdecydowania o realizacji inwestycji prowadzonej przez SMPN, zwłaszcza, że zamierzone roboty budowlane nie ingerowały w najmniejszym stopniu w substancję budynku, lecz sprowadzały się do przebudowy przyłączy wodociągowych. Skoro więc K. D. nie wykazała swojej legitymacji materialnoprawnej do uczestniczenia w postępowaniu, należało postępowanie w sprawie umorzyć. W drugiej skardze kasacyjnej GINB zaskarżył w całości wyrok WSA i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi WSA zarzucono: 1) naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zmianami - zwanej dalej "uwl") w związku z art. 27 ust. 1 usm przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, uprawniający zarząd wyłącznie do podejmowania czynności zwykłego zarządu i stwierdzeniu, że do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w konsekwencji na błędnym uznaniu, że stronami postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę na nieruchomości wspólnej powinni być wszyscy współwłaściciele; 2) naruszenia art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 pb poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że właściciele lokali stanowiących odrębną własność jako współwłaściciele nieruchomości wspólnej, stanowiącej współwłasność spółdzielni mieszkaniowej posiadają interes prawny we wzruszaniu decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę na nieruchomości wspólnej; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 157 § 2 i art. 28 kpa polegające na błędnym stwierdzeniu, że decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, podczas gdy organ drugiej instancji prawidłowo umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy występujący z tym żądaniem wnioskodawcy nie wykazali posiadania przymiotu strony w tym postępowaniu, a w związku z tym skarga powinna ulec oddaleniu. W uzasadnieniu GINB wskazał, że w niniejszej sprawie podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie weryfikacji w trybie nieważnościowym decyzji prezydenta jest tylko i wyłącznie SMPN, bowiem wynika to jednoznacznie z mocy samego prawa (przepisów kpa, pb, uwl i usm), a zatem GINB dokonał właściwej wykładni przepisów prawa i słusznie uznał, że K. D. i K. G. nie wykazały interesu prawnego w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji prezydenta, a skarżona decyzja organu była prawidłowa i nie istniały przestanki do jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. D. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od GINB kosztów postępowania według norm przepisanych, podtrzymując swoją skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie są zasadne. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargi w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty w nich zawarte nie są zasadne. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanych w skargach kasacyjnych przepisów dotyczących pozycji procesowej skarżącej i w konsekwencji w słuszny sposób zakwestionował rozstrzygnięcie GINB. Kluczem do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy są - zdaniem NSA - przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zmianami - zwany dale "kc") i uwl w związku z usm. Należy więc wskazać, że chociaż K. D. i K. G. nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę, to swój interes prawny słusznie wywodzą z faktu bycia współwłaścicielkami działki nr [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, co wynika z umów ustanowienia odrębnej własności lokali i przeniesienia własności. Co prawda NSA ma na uwadze, że jak wynika z art. 27 ust. 1 i 2 usm na gruncie omawianej sprawy zarząd nieruchomością wspólną (a więc m. in. sporną działką o nr ew. 518/29) sprawuje SMPN jak zarząd powierzony, ale jednak nie powoduje to, że wszystkie uprawnienia związane ze współwłasnością nieruchomości wspólnej są wykonywane przez spółdzielnię, nie zaś przez poszczególnych współwłaścicieli. Takie stanowisko zajął też NSA w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wskazano, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 usm zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 pb, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej (ONSAiWSA z 2013 r., nr 2, poz. 23). Skoro zaś ww. tzw. uchwała konkretna ma moc wiążącą wynikającą z art. 269 § 1 ppsa (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2010 r., s. 465 - 466.) to NSA w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę jest związany ww. uchwałą i zawarte w niej stanowisko uznaje za własne. NSA dalej wskazuje, że z art. 199 kc wynika, iż na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zastosowanie powyższego przepisu kc w odniesieniu do zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 usm, wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności podejmowanej przez spółdzielnię mieszkaniową, to znaczy ustalenia, czy rodzaj robót budowlanych przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też mieści się w ramach zarządu zwykłego. Jeżeli w konkretnej sytuacji realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa art. 3 pkt 11 pb powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 kc. Natomiast jeżeli realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to spółdzielnia mieszkaniowa posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli. W powołanej uchwale NSA wyraźnie wskazał, że do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu należy załatwianie bieżących spraw zawiązanych ze zwykłą eksploatacjami utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia, co - przenosząc tę definicję na grunt przepisów usm - wskazuje, że chodzi o czynności "związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych", o których to czynnościach mowa m. in. w art. 4 ust. 2 i ust. 4 ww. ustawy. W konsekwencji, wykonując zarząd nieruchomością wspólną w powyższym zakresie - np. w razie potrzeby dokonania remontu czy konserwacji, koniecznych dla właściwej eksploatacji nieruchomości wspólnej lub utrzymania jej w odpowiednim stanie - spółdzielnia nie ma obowiązku uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli celem wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak - zdaniem NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - zamierzenie inwestycyjne pn. "Przebudowa osiedlowej wewnętrznej sieci wodociągowej podwyższonego ciśnienia przy ul. [...] w K. zlokalizowanego na działkach nr: [...] obręb [...] w K." nie da się zakwalifikować jako czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu i w konsekwencji - jak wskazał NSA w ww. uchwale - nie ma podstaw do odmawiania współwłaścicielom nieruchomości wspólnych, a wśród nich skarżącej K. D. - prawa do decydowania o losie takiej nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia NSA uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 28, art. 105 § 1 i art. 156 § 1 kpa przez dopuszczenie do udziału w postępowaniu i uwzględnienie skargi wnioskodawczyni K. D. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji nie naruszył także prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu przepisów art. 27 ust. 2 i 3 usm, art. 18 ust. 1 uwl w związku z art. 27 ust. 1 usm, art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 pb i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 157 § 2 i art. 28 kpa. Skoro zaś WSA nie naruszył ww. przepisów to NSA miał obowiązek oddalić obie skargi kasacyjne. Z przedstawionych wyżej względów, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.