II OSK 204/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 342/17 w sprawie ze skargi R. G., R. G. i R. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od R. G., R. G. i R. G. solidarnie na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 8 listopada 2017 r., sygn. II SA/Po 342/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi R. G., R. G. i R. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB, organ odwoławczy) z [...] lutego 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od [...] WINB na rzecz skarżących kwotę 1 031 (jeden tysiąc trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W decyzji z [...] października 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: PINB dla powiatu [...], organ I instancji), działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 260; dalej: p.b.) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.) nakazał R. i R. G. rozbiórkę budynku usługowego o wymiarach w planie 26,39 m x 20,10 m, położonego na działkach nr [...],[...] i częściowo na działce nr [...], przy ul. [...] w B., gm. K. W odwołaniu z [...] października 2016 r. R. G., R. G. i R. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego żądania, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W decyzji z [...] lutego 2017 r., znak [...],[...] WINB działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym, bowiem organ I instancji nałożył nakaz rozbiórki na osoby, które w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie dysponowały prawem do obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. G., R. G. i R. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] WINB i umorzenie postępowania administracyjnego w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli argumenty zbieżne z argumentacją zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że rację ma organ odwoławczy, że organ I instancji nałożył nakaz rozbiórki na osoby, które w dacie wydania decyzji nie dysponowały prawem do obiektu. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy nie ustalił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, tj. w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości nie ustalił, czy przedmiotowy budynek usługowy nie powstał jako odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2001 r., nr [...], a w konsekwencji, czy organ I instancji zasadnie wszczął i prowadził postępowanie w trybie art. 48-49 p.b. Poczynione w tym zakresie ustalenia, zdaniem Sądu I instancji, nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i są co najmniej przedwczesne. Według Sądu I instancji, stanowisko organu odwoławczego wyrażone w tej kwestii jest wyjątkowo lakoniczne, a twierdzenia skarżących, że przedmiotowy budynek powstał jako odstępstwo od pozwolenia na budowę z 2001 r. nie sposób zweryfikować na podstawie akt sprawy, albowiem nie zawierają one wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie tej kwestii. W skardze kasacyjnej [...] WINB (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 Iit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, 11 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) przez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd I instancji przepisów: art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., 2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 Iit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego ustalonego i zebranego przez nadzór budowlany. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję [...] WINB z [...] lutego 2017 r., znak: [...], przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wnoszący skargę kasacyjną organ podziela ustalenia faktyczne, ocenę prawną, przywołane orzecznictwo w decyzji [...] WINB z [...] lutego 2017 r., znak: [...], oraz taki sam zakres z decyzji organu I instancji z [...] października 2016 r., znak: [...], z wyjątkiem ustaleń co do podmiotów zobowiązanych do rozbiórki. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, dając wiarę twierdzeniom inwestorów o dopuszczeniu się przy budowie domu jednorodzinnego istotnego odstępstwa, polegającego na wybudowaniu budynku usługowego o wymiarach 26,39 m x 20,10 m, trzeba by uznać za prawdziwe twierdzenia zaprzeczające dokumentom sporządzonym w przepisanej formie przez uprawnione osoby i organy, przy jednoczesnym braku zaoferowania przez strony jakichkolwiek środków dowodowych na fakty, z których wywodzą dla siebie skutki prawne. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, tego rodzaju rozumowanie oraz wnioskowanie nie zasługuje na aprobatę, gdyż daje prymat intencjonalnym i gołosłownym twierdzeniom stron, wbrew dokumentom sporządzonym przez uprawnione do tego osoby i organy. Ustalenia organu nadzoru budowlanego nie potwierdziły twierdzeń i zarzutów formułowanych przez inwestorów i R. G. Osoby te nie przedstawiły żadnych dowodów, które podważyłyby ustalenia faktyczne nadzoru budowlanego i tym samym obligowałyby organy administracji publicznej do określenia innych środków dowodowych, a następnie ich przeprowadzenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, zawarte w uzasadnieniu Sądu I instancji zalecenia dla organu są niewykonalne, gdyż na jakichkolwiek zdjęciach lotniczych nie można wkreślić granic działki, ponieważ czynności te można wykonać jedynie na mapach dla celów projektowych. Takich czynności nie można wykonać na innych rodzajach map i dokumentów z uwagi na to, że dowody te nie posiadają skali. Zdjęcia lotnicze dają pogląd na usytuowanie obiektów na konkretnych działkach w określonych datach, lecz bez możliwości ich wymiarowania przez nadzór budowlany. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. G., R. G. i R. G. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W piśmie procesowym z [...] grudnia 2019 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. (dalej: Stowarzyszenie) powołało się na wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1972/17, w którym, według Stowarzyszenia, fakt istnienia samowoli budowlanej i stosowania do niej art. 48 Prawa budowlanego, jest przesądzony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie przedstawione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, jeżeli uwzględni się przy tym, że nie został on w ogóle uzasadniony, a wymógł ten określa art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedury obowiązujących ten organ. Do tego zaś sprowadza się powyższy zarzut. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w rozpoznawanej sprawie, za usprawiedliwiony należało uznać zarzut przedstawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji z uwagi na błędną i niedostatecznie wnikliwą ocenę materiału dowodowego dokonaną przez [...] WINB w zakresie uznania przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie ustalił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, tj. że nie ustalił, czy przedmiotowy budynek usługowy nie powstał jako odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2001 r., a w konsekwencji, czy organ I instancji zasadnie wszczął i prowadził postępowanie w trybie art. 48-49 p.b. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja organu odwoławczego uchylająca w całości decyzję PINB dla powiatu [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 oraz 4 p.b. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien ocenić czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Knstrukcja prawna tzw. decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie analizowanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżoną decyzją nie naruszono art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu przez [...] WINB decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że decyzja PINB dla powiatu [...] z [...] października 2016 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy zwrócić uwagę, że PINB dla powiatu [...] w swej decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 oraz 4 p.b. nakazał inwestorom R. G. i R. G. rozbiórkę budynku usługowego o wymiarach w planie 26,39 m x 20,10 m, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...],[...] i częściowo na działce nr ewid. [...], położonych przy ul. [...] w B., gm. K. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. [...] WINB wskazał, że prawidłowo PINB dla powiatu [...] wszczął i prowadził postępowanie w trybie art. 48-49 p.b. Organ odwoławczy wyjaśnił, że niezależnie od powyższego, zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, bowiem PINB dla powiatu [...] nałożył nakaz rozbiórki na osoby, które w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie dysponowały prawem do obiektu. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwagi organu odwoławczego dają dostateczne przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres koniecznych wyjaśnień w sprawie nie mógł zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy nie dopuścił się zatem nieprawidłowości, stosując w niniejszym przypadku art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ wykazał istnienie przesłanek pozwalających na zastosowanie tego przepisu. Sąd I instancji, rozpoznając skargę na decyzję [...] WINB z [...] lutego 2017 r., znak: [...], nietrafnie więc uchylił zaskarżoną decyzję. Dodatkowo wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1972/17, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na rozprawie skargi kasacyjnej R. G., R. G. i R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 maja 2017 r., sygn. IV SA/Po 225/17, w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. na decyzję [...] WINB z[...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę oraz zasądził od Stowarzyszenia [...] w B. na rzecz R. G., R. G. i R. G. solidarnie 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że inwestorzy, R. i R. G., wybudowali budynek usługowy w warunkach samowoli budowlanej i użytkują go. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Konsekwencją obowiązywania zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Zachodzi tu zatem ograniczenie dowodzenia faktów, objętych prejudycjalnym orzeczeniem, a nie tylko ograniczenie poszczególnego środka dowodowego. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 p.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.