II OSK 2046/18

Dnia 22 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 790/17 w sprawie ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 790/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nakazu rozbiórki. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w P., na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę mobilnego węzła betoniarskiego. Organ I instancji, po przeprowadzonych oględzinach nieruchomości i w oparciu od dokonane w sprawie ustalenia, stwierdził, że sporna inwestycja jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (wolnostojącą instalacją przemysłową, urządzeniem technicznym), której posadowienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nie zgodził się z inwestorem, że ta "mobilna" instalacja przemysłowa jest urządzeniem tymczasowym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 prawa budowlanego. Ponadto podniósł, że samowola budowlana nie może być zalegalizowana, ponieważ nieruchomość, na której się znajduje, zgodnie z planem miejscowym (uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z [...] czerwca 2010 r.) jest przeznaczona pod nieuciążliwe usługi, nieuciążliwą produkcję i składy (symbol 3 U/PS – § 26 ust. 1). Według § 5 ust. 1 pkt 9 lit. a, nieuciążliwe usługi to takie, które nie są zaliczane, zgodnie z obowiązującymi przepisami do przedsięwzięć mogących znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać na środowisko. Organ ustalił, że tego rodzaju instalacja może wyprodukować 15 ton betonu na dobę (tzw. faktyczne moce przerobowe), a więc w myśl § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego powodu nie jest możliwa legalizacja węzła betoniarskiego. W piśmie z dnia 6 grudnia 2016 r. skarżąca Spółka podniosła, że decyzja Starosty P. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie usunięcia posadzki w hali, przygotowania betonu, ułożenia siatki zbrojeniowej, zalania jej betonem i wykonania dylatacji, uprawnia Spółkę do korzystania z węzła betoniarskiego w związku z planowaną inwestycją. Następnie skarżąca Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji PINB. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB co do tego, że z uwagi na sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego legalizacja spornej inwestycji nie jest możliwa. Ponadto organ odwoławczy ocenił, że przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru obiektu tymczasowego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Nie można też przyjąć, że inwestycja ta stanowi zaplecze budowy w rozumieniu art. 28 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów procesowych odwołania, WINB uznał te zarzuty za nieuzasadnione. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana po upływie terminu wyznaczonego stronie na wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego i po zapoznaniu się z tym materiałem przez pracownika Spółki (co nastąpiło w dniu 22 grudnia 2016 r.). Organ zwrócił uwagę, że pełnomocnictwo udzielone przez Spółkę radcy prawnemu wpłynęło do organu I instancji w dniu 6 grudnia 2016 r., a więc już po wydaniu decyzji. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 24 prawa budowlanego i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 7, art. 77, art. 107 K.p.a.; art. 132 w zw. z art. 10, art. 81 i art. 107 K.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. pełnomocnik Spółki podniósł, że PINB decyzją z [...] września 2016 r. (a więc przed wszczęciem postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją o rozbiórce) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie "podejrzenia wykonania samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu węzła betoniarskiego", ponieważ stwierdził, że na działce nie ma funkcjonującego węzła betoniarskiego i wniósł o dopuszczenie dowodu z tej decyzji w niniejszym postępowaniu. Uczestniczka postępowania M. K. oświadczyła, że węzeł betoniarski działa od 2015 r., z trzymiesięczną przerwą, w trakcie której została wydana decyzja, na którą powołuje się skarżąca Spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 790/17, oddalając skargę, wskazał, że podziela stanowisko organu odnośnie kwalifikacji spornego obiektu budowalnego jako wolnostojącej instalacji przemysłowej, a więc budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, w okolicznościach tej sprawy nie można przyjąć, że węzeł betoniarski stanowi zaplecze budowy. Skoro wskazywane przez skarżącą roboty dotyczące wymiany posadzki nie zostały zakwalifikowane przez organ jako budowa to nie ma podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy węzeł betoniarski stanowi zaplecze budowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowalnego. Nie można także zgodzić się ze stroną skarżącą, że decyzja Starosty P. z [...] października 2016 r. niejako "legalizuje" ten węzeł. Decyzja ta nie dotyczy węzła betoniarskiego. Bezzasadny jest zatem wniosek, że skoro prace konserwacyjne w hali nie wymagają zgłoszenia, to tym samym wybudowanie węzła betoniarskiego, dostarczającego beton do tych prac jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia. Nie można też przedmiotowej instalacji zakwalifikować do obiektu tymczasowego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, ponieważ budowla ta istnieje dłużej niż 180 dni. O "stałym" posadowieniu węzła świadczy również to, że Spółka dwukrotnie (nieskutecznie) zwracała się o wydanie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Zdaniem Sądu, nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 K.p.a. przez nieustalenie faktycznych mocy przerobowych węzła i powołanie się jedynie na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2016 r. Pismo to, wbrew twierdzeniom skarżącej, znajduje się w aktach sprawy i w ocenie Sądu jest wystarczającym dowodem na to, że sporny węzeł jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 21 ww. rozporządzenia. Ponadto jako niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 107 K.p.a., albowiem organ administracji wyjaśnił w sposób dostateczny przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, zaś zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera także uzasadnienie prawne z powołaniem przepisu prawa stanowiącego podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Za całkowicie nieuzasadniony Sąd uznał ostatni zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 132 w zw. z art. 10 i art. 81 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o prawie do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji zostało doręczone Spółce 21 listopada 2016 r. Organ mając na uwadze, że w dniu 21 listopada 2016 r. pracownik Spółki zapoznał się z aktami sprawy, wydał decyzję w dniu [...] listopada 2016 r., nie czekając już na ewentualną korespondencję strony (która wpłynęła do organu w dniu 6 grudnia 2016 r.). Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wyjaśnił, że pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz składania wniosków mogłoby odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to nie pozwoliło jej na dokonanie konkretnych czynności procesowych. Spółka nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, które miałyby istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Spółka wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym powtórzyła zarzuty i twierdzenia zawarte w piśmie, które wpłynęło do organu 6 grudnia 2016 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 37 K.p.a. przez oddalenie skargi w wyniku uznania za prawidłowe ustalenie, że mobilny węzeł ma moc przerobową większą niż 15 ton na dobę pomimo braku dokumentów mogących potwierdzać moce przerobowe w aktach sprawy, braku ustalenia przez organ faktycznych mocy przerobowych węzła oraz braku możliwości uznania, że pismo z 16 lipca 2016 r. jest wystarczające dla ustalenia mocy przerobowych węzła; - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez orzeczenie na podstawie deklaracji zgodności, która nie znajduje się w aktach sprawy; - art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 132, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 138 § 2, art. 10 § 1, art. 81 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. przez oddalenie skargi pomimo utrzymania w mocy przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji pomimo braku możliwości wypowiedzenia się przez skarżącą odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego i tym samym braku możliwości uznania za udowodnione faktów ustalonych przez organ pierwszej instancji, a także braku odniesienia się przez organ do zarzutu braku możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego; - art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 86 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi pomimo nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin węzła z udziałem biegłego co uniemożliwiło ustalenia faktycznych mocy przerobowych węzła. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Ł. W. wniósł o jej oddalenie. W związku z zarządzeniem z dnia 10 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Jeśli chodzi o prawną kwalifikację przedmiotowej betoniarni jako instalacji, która może wyprodukować 15 ton betonu na dobę, a więc w myśl § 3 ust. 1 pkt 21 ww. rozporządzenia jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – argumentacja skargi kasacyjnej stanowi gołosłowną polemikę z dokonaną w sprawie oceną. W tym bowiem zakresie organy nadzoru budowlanego oparły się na stanowisku wyspecjalizowanego organu, tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zawartego w piśmie z 6 lipca 2016 r. w sprawie kwalifikacji węzła jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Należy zwrócić uwagę, że kwalifikacja przedmiotowej instancji opiera się na oświadczeniu producenta, zgodnie z którym węzeł betoniarski może wyprodukować 15 ton betonu na dobę, a więc w myśl § 3 ust. 1 pkt 21 ww. rozporządzenia jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tych warunkach skarżąca Spółka nie wykazała aby zaistniała potrzeba przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie kwalifikacji prawnej ww. betoniarni. Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska, co najpóźniej powinno nastąpić na etapie postepowania kasacyjnego. Wskazała jedynie, że wymagane było dokonanie oględzin, zapoznanie się z deklaracją zgodności oraz powołanie biegłego. Nie wykazano tym samym aby wskazywane przez skarżącą Spółkę ewentualne braki stanowiły o istnieniu istotnej wady postępowania, która miałaby istotny wpływ na wynik sprawy. Brak kontrdowodu czyni argumentację skargi kasacyjnej w tym zakresie gołosłowną, a więc pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co do wskazywanego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 37 K.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 86 § 1 K.p.a. Nawet nie argumentuje się w skardze kasacyjnej ile na dobę, w ocenie skarżącej Spółki, przedmiotowy węzeł betoniarski produkuje ton betonu i z czego to wynika, tak aby dokonane w sprawie ustalenia w zakresie kwalifikacji ww. instalacji poddać w wątpliwość. Nie podważono tym samym oceny Sądu I instancji, który niewadliwie zatem stwierdził, że ww. pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jest wystarczającym dowodem na to, że sporny węzeł betoniarski jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 21 ww. rozporządzenia; a tym samym jego posadowienie na działce skarżącej, z uwagi na przepisy obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest dopuszczalne. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 37 K.p.a.; art. 133 § 1 p.p.s.a.; art. 151 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 86 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wskazywanego braku możliwości wypowiedzenia się przez skarżącą Spółkę odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego i tym samym braku możliwości uznania za udowodnione faktów ustalonych przez organ pierwszej instancji, a także braku odniesienia się przez organ do zarzutu braku możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. W tym zakresie zarzut opiera się na treści art. 132, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 138 § 2, art. 10 § 1, art. 81 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. Wbrew jednak tej argumentacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie administracyjnej zaistniała tego rodzaju wada, która miałaby wpływ na treść podjętego przez organy administracyjne rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki. Wskazywane w skardze kasacyjnej uchybienie zasadniczo opiera na twierdzeniu, że Spółka została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Należy jednak uwzględnić, że uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W tej zaś sprawie nie można doszukać się zasadniczo takiej wady postępowania skoro przed wydaniem decyzji przez organ I instancji skarżąca Spółka została poinformowana przez organ o możliwości zapoznania się aktami sprawy i złożenia stanowiska; i jej przedstawiciel zapoznał się z aktami sprawy. Po tych czynnościach organ wyczekał 7 dni, dając skarżącej Spółce możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Jednak stosowne stanowisko Spółki zostało udzielone już po wydaniu decyzji. Poza tym niezależnie od tego, pogląd Spółki, która swoje stanowisko argumentowała, opierając się na ww. decyzji Starosty o umorzeniu postępowania administracyjnego, oceniono jako niezasadny, a więc niemający istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym zakresie nie podjęto w skardze kasacyjnej nawet próby zakwestionowania tej oceny. W konsekwencji należało uznać, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą Spółka nie wykazała aby zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, które miałyby istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Spółka wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym powtórzyła zarzuty i twierdzenia zawarte w piśmie, które wpłynęło do organu 6 grudnia 2016 r. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 132, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 138 § 2, art. 10 § 1, art. 81 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 140 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.