II OSK 2051/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 687/09 w sprawie ze skargi I. D. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 687/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi I. D. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchylił decyzję Starosty Puławskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; w pkt II przyznał adwokatowi M. C. od Skarbu Państwa kwotę 309,80 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym kwotę 52,80 zł należnego podatku od towarów i usług. Jak wynika z akt sprawy, M. i C. T. wnioskiem z dnia 23 marca 2009 r., podpisanym przez pełnomocnika P. T., wystąpili do Starosty Puławskiego o wydanie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych – budynek główny i budynek w oficynie w K. przy ul. [...] na działce nr [...]. W załączonym do wniosku oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane P. T. oświadczył, że posiada pełnomocnictwo M. i C. T. z dnia 12 lipca 2007 r. do reprezentowania ich. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę załączono postanowienie Starosty Puławskiego z dnia [...] grudnia 2005 r., wydane na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, udzielające zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej powołane jako rozporządzenie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Starosta Puławski, na podstawie art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi P. T. w dniu 5 maja 2009 r. Następnie Starosta Puławski decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz Prawa budowlanego i art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych – budynku głównego i budynku w oficynie na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w K. Decyzja została doręczona P. T. w dniu 28 maja 2009 r. I. D. pismem z dnia1 lipca 2009 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Starosty Puławskiego z dnia [...] maja 2009 r. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (doręczona P. T. 31 sierpnia 2009 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Puławskiego z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisami art. 32, art. 34 oraz art. 35 Prawa budowlanego, a ponieważ spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4, to właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4). Wskazano również, że projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, został wykonany przez projektantów legitymujących się właściwymi uprawnieniami budowlanymi. Z decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] wynika, że omawiana inwestycja uzyskała wymagane pozwolenie służb konserwatorskich. Organ odwoławczy podkreślił, iż usytuowanie projektowanych budynków w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednimi działkami stało się możliwe po przeprowadzeniu procedury przewidzianej w art. 9 Prawa budowlanego, zakończonej postanowieniem Starosty Puławskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] udzielającym zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Pismem z dnia 3 października 2009 r. I. D. wniósł do sądu administracyjnego skargę na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 687/09, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Puławskiego z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych następuje w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie może nastąpić w toku odrębnego postępowania. Część postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, kończąca się wydaniem postanowienia o wyrażeniu bądź odmowie wyrażenia zgody na odstępstwo jest bardzo istotna z punktu widzenia stron postępowania, gdyż to właśnie w toku tego postępowania strony przedstawiają swoje racje co do planowanego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a organ rozpatrując przedstawione mu argumenty ustala i ocenia zaistnienie przesłanek z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto postanowienie o udzieleniu zgody na odstępstwo, mimo iż rozstrzyga podstawową kwestię z punktu widzenia inwestora i innych stron postępowania o pozwolenie na budowę, to jest, czy pozwolenie na budowę może być wydane, czy też brak jest podstaw do jego udzielenia, nie podlega samodzielnemu zaskarżeniu. Kontrola prawidłowości omawianego postanowienia odbywa się dopiero w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę, a następnie ewentualnie w postępowaniu sądowym ze skargi na decyzję organu drugiej instancji. W ocenie Sądu, z akt postępowania administracyjnego wynika, że postanowienie Starosty Puławskiego udzielające inwestorom zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia wydane zostało w dniu [...] grudnia 2005 r. Dodatkowo wynika z akt, iż M. i C. T. kilkakrotnie występowali z wnioskiem o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K. W latach 2004-2005 oraz na przełomie lat 2006-2007 ubiegali się o pozwolenie na przebudowę istniejących na tej działce budynków mieszkalnego i gospodarczego, a w czerwcu 2007 r. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i budynku mieszkalnego w oficynie. W tym zakresie akta administracyjne są niekompletne i nie można stwierdzić, czy i z jakich przyczyn inwestorzy nie zrealizowali obiektów, na które prawdopodobnie uzyskiwali pozwolenia na budowę. Oczywistym jest natomiast, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych: budynku głównego i budynku w oficynie inwestorzy M. i C. T. złożyli dopiero w dniu 24 marca 2009 r. Oznacza to, że postanowienie z dnia 28 grudnia 2005 r. udzielające zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie zostało wydane w toku i dla potrzeb postępowania objętego wskazanym wnioskiem inwestorów z tej daty. Zdaniem Sądu organy architektoniczno-budowlane nie wzięły pod uwagę, że postanowienie z dnia [...] grudnia 2005 r. umożliwia realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...], podczas gdy, projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Puławskiego z dnia [...] maja 2009 r. przewiduje realizację dwóch budynków mieszkalnych: budynku głównego w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz budynku w oficynie w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ew. [...]. Treść tego postanowienia nie uprawniała zatem tych organów do zatwierdzenia przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego i udzielenia im pozwolenia na budowę. Dodatkowo w ocenie Sądu decyzja Starosty Puławskiego narusza prawo również z innych powodów, ponieważ znajdujący się w aktach administracyjnych projekt budowlano-wykonawczy instalacji elektrycznych, sporządzony w maju 2007 r., dotyczy przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego oraz gospodarczego na działce nr ew. [...], a nie dotyczy budowy na tej działce dwóch budynków mieszkalnych: budynku głównego oraz budynku w oficynie Dlatego też zdaniem Sądu organ odwoławczy, pomimo naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania i prawa materialnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 9, art. 34 ust. 3 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, § 11 ust. 1, ust. 2 pkt 7 i § 12 ust. 1 pkt 5 lit. b/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odpisy powyższego wyroku WSA w Lublinie dla M. T. i C. T. zostały doręczone C. T. w dniu 5 lipca 2010 r., co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru przesyłek. Pismem z dnia 9 lipca 2010 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 687/09 złożył C. T. reprezentowany przez adwokata D. P., zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt I wyroku i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 67 § 5 w związku z art. 35 § 1 p.p.s.a. poprzez brak doręczenia pełnomocnikowi skarżącego – P. T. zawiadomienia o rozprawie wyznaczonej na dzień 18 maj 2010 r., na adres do doręczeń wskazany przez niego w pierwszym piśmie w postępowaniu przed Starostą Puławskim w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, zakończonego wydaniem decyzji nr [...], w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym już przed organem I instancji został ustanowiony pełnomocnik legitymujący się umocowaniem także do reprezentowania mocodawców wobec "sądów" a w zatem także przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że doręczeń pism procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym należało dokonać wyłącznie do jego rąk; 2) art. 91 § 2 p.p.s.a. poprzez niezawiadomienie ustanowionego przez skarżących pełnomocnika (w szczególności z 7-dniowym wyprzedzeniem)o rozprawie wyznaczonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na dzień 18 maja 2010 r., a następnie odbyciu tej rozprawy bez udziału tegoż pełnomocnika; 3) art. 109 w związku z art. 78 i art. 91 § 2 p.p.s.a. oraz § 46 Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych – rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 18 września 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1646), poprzez błędne sprawdzenie obecności stron po wywołaniu sprawy a w konsekwencji niestwierdzenie nieprawidłowości w zawiadomieniu strony – M. i C. T. i ich prawidłowo ustanowionego pełnomocnika o terminie rozprawy, mimo że już przy pierwszym zawiadomieniu skarżących o postępowaniu w lutym 2010 r. WSA otrzymał zwrot przesyłki z adnotacja poczty "Przesyłki nie doręczono, gdyż .... b. z innych przyczyn. ADRESAT NIEOBECNY NIE PRZEBYWA POD WSKAZANYM ADRESEM" (k. 41 – 4 lv), co powinno skutkować koniecznością zwrócenia stronom uwagi na powyższy fakt dla ewentualnego uruchomienia przez stronę procedury ustanowienia kuratora dla doręczeń (art. 78 p.p.s.a.) i w konsekwencji nieodroczenie rozprawy; 4) błędne zastosowanie art. 73 w związku z art. 67 § 5 p.p.s.a. przyjmującego fikcję prawną doręczenia, podczas gdy doręczenie takie nie mogło wywrzeć skutku, dokonane bowiem było niewłaściwemu adresatowi; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o bezzasadne przyjęcie, że projekt budowlany-wykonawczy sporządzony w maju 2007 r. nie dotyczy budynku głównego i budynku w oficynie a dotyczy przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego oraz gospodarczego. Stwierdzenie takie wynika z niewłaściwie interpretowanego przez WSA zapisu pkt 1.2 opisu technicznego projektu instalacji elektrycznych – podczas gdy merytoryczna zawartość projektu dotyczy obiektów które mają być wybudowane (od początku). Według tego samego zapisu przebudowa obiektów istniejących (pkt 1.2 zd. 2) została opisana w ten sposób, że: "Zakres przebudowy obejmuje projekt budowlany", a projekt budowlany z kolei przewiduje rozbiórkę istniejących budynków (pkt 5 opisu technicznego do projektu budowlanego gdzie stwierdzono: "... a w miejscu istniejących budynków zaprojektowano nowe budynki mieszkalne, spełniające wymogi inwestora", a nadto z projektu zagospodarowania działki będącego integralną częścią projektu budowlanego, gdzie jednoznacznie zapisano obowiązek dokonania rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego, a projektowany budynek mieszkalny w oficynie zlokalizowany jest w zupełnie innym miejscu niż ruiny istniejącego budynku mieszkalnego w oficynie); 6) art. 9 ust. 3 pkt 1-5 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że udzielone przez ministra staroście upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i wydane w wyniku tego upoważnienia postanowienie Starosty Puławskiego z dnia [...] grudnia 2005 r., nie mogło być wykorzystane w postępowaniu w ramach wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2009 r. podczas gdy przepis art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego a co za tym idzie upoważnienie Ministra z dnia 30 listopada 2005 r., ma charakter ogólny i powinno być odnoszone do budynków mieszkalnych realizowanych na działce [...], a postanowienie Starosty Puławskiego nosi taki charakter. Postanowienie starosty nigdy nie zostało "skonsumowane" przy innym pozwoleniu na budowę wydanym skarżącym bowiem pozwolenie takie nie zostało wydane – co całkowicie błędnie sugeruje WSA. W ocenie skarżących Starosta Puławski prawidłowo uznał, iż był umocowany przez ministra do udzielenia zgody na odstępstwo w zakresie, w jakim dokonał tego udzielając pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...] maja 2009 r. W skardze kasacyjnej zarzucono również nieważność postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem, z powodu braku zawiadomienia przez WSA w Lublinie prawidłowo ustanowionego pełnomocnika uczestników o wszczęciu i prowadzeniu postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie ze skargi I. D. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia C. i M. T. pozwolenia na budowę, jak również o rozprawie wyznaczonej w tej sprawie na dzień [...] maja 2010 r., na której została rozpoznana sprawa z ww. skargi, wobec czego skarżący pozbawieni zostali możliwości obrony swoich praw, co stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Niezależnie, WSA już przy pierwszym zawiadomieniu skarżących o postępowaniu w lutym 2010 r. otrzymał zwrot przesyłki adnotacja poczty "Przesyłki nie doręczono, gdyż .... b. z innych przyczyn. ADRESAT NIEOBECNY NIE PRZEBYWA POD WSKAZANYM ADRESEM" (k. 41 – 41v), co w ocenie skarżących powinno skutkować koniecznością zwrócenia stronom uwagi na powyższy fakt (najpóźniej w dacie wyznaczonej rozprawy) dla ewentualnego uruchomienia przez stronę procedury ustanowienia kuratora do doręczeń (art. 78 p.p.s.a.) zamiast pozostawienia pisma w aktach ze skutkiem doręczenia (art. 73, art. 70 § 2 p.p.s.a.). Takie działanie sądu byłoby zasadne tym bardziej, że strona w ogóle nie była poinformowana o wszczęciu postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ww. Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. I. D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 6 września 2010 r.) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wskazujący na art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., został w świetle przedstawionych akt w dużym stopniu uprawdopodobniony. Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, od złożenia przez inwestorów (M. i C. T.) wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w postępowaniu administracyjnym w imieniu ww. występował jako pełnomocnik ich syn – P. T., który w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oświadczył, że posiada pełnomocnictwo M. i C. T. z dnia 12 lipca 2007 r. do reprezentowania ich. Pełnomocnictwa tego co prawda brak w aktach, jednak zgodnie z art. 32 § 4 k.p.a. w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Z faktu, iż organy prowadziły korespondencję z P. T. i doręczały mu decyzje, można wnioskować, że traktowały go w postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnika M. i C. T., zgodnie z ww. przepisem. Faktu tego najwyraźniej nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, do którego wpłynęła skarga I. D. i całą korespondencję z tym związaną wysyłał na adres M. T. i C. T. (która wracała jako niedoręczona), a nie na adres ich pełnomocnika, który był w aktach administracyjnych. Również i o terminie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji nie został zawiadomiony P. T. jako pełnomocnik. Ponieważ w aktach administracyjnych brak pełnomocnictwa udzielonego P. T., nie wiadomo czy obejmowało ono również reprezentowanie M. i C. T. przez Sądem administracyjnym pierwszej instancji. Trudno więc w tym momencie przesądzić jednoznacznie na ile uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia: – art. 67 § 5 w związku z art. 35 § 1 p.p.s.a., art. 91 § 2 p.p.s.a., – art. 109 w związku z art. 78 i art. 91 § 2 p.p.s.a. oraz § 46 Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych. Nie ulega jednak wątpliwości, iż po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, Sąd ten powinien wezwać P. T. do złożenia stosownego pełnomocnictwa, tym bardzie że decyzje organów pierwszej i drugiej instancji oraz odpowiedź na skargę były jemu doręczane. Ponowienie rozpoznając sprawę Sąd powinien wyjaśnić, czy odpowiedź na skargę (pismo z dnia [...] listopada 2009 r. [...]), została doręczona P. T., jak wynika z tego pisma (k. 5 akt WSA). Ponieważ zaskarżony wyrok zostaje uchylony z powodu nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a), co należy dokładnie wyjaśnić z udziałem stron lub ich pełnomocnika, niecelowym było rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących kwestii merytorycznych. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Mając na uwadze stan majątkowy i dochody skarżącego – Ignacego Doraczyńskiego, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.