II OSK 2078/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3371/18 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3371/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę T. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], zobowiązał T. M. do powrotu bez określenia terminu dobrowolnego powrotu oraz orzekł o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku od dnia wydania tej decyzji. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż w sprawie zachodzi przesłanka z art. 302 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 16 b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.), a także, iż wobec strony nie zachodzą okoliczności z art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, kiedy to decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie wydaje się, w tym przesłanki do udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany. Decyzja ta została doręczona cudzoziemcowi w dniu 27 kwietnia 2017 r. (odmowa potwierdzenia odbioru decyzji, bez podania przyczyny, potwierdzona przez funkcjonariusza Straży Granicznej oraz pracownika Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców w [...]). T. M. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu 24 lipca 2018 r. do akt sprawy dołączono pełnomocnictwo udzielone r.pr. J. B. przez T. M., do reprezentowania go we wszystkich sprawach dotyczących wjazdu, pobytu i wyjazdu z terytorium RP, pobytu w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców, ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej, przed wszystkimi organami i sądami. Następnie, w dniu 17 września 2018 r. wpłynęło skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismo pełnomocnika cudzoziemca z dnia 10 września 2018 r., o treści: "W związku z postępowaniem odwoławczym od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...].04.2017 nr [...] o zobowiązaniu do powrotu Pana T. M. niniejszym wnoszę o umorzenie tego postępowania. Pan T. M. opuścił terytorium RP i przebywa obecnie na terytorium [...], gdzie złożył wniosek o udzielenie mu ochrony międzynarodowej. W związku z powyższym, postępowanie w sprawie o zobowiązanie do powrotu stało się bezprzedmiotowe, a zatem wnoszę jak na wstępie". Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2018 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwana dalej k.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, iż cudzoziemiec skutecznie cofnął odwołanie. Cudzoziemiec reprezentowany przez pełnomocnika złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz o umorzenie postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że wniosek pełnomocnika, który wpłynął do Urzędu, zawierał cofnięcie odwołania, co w konsekwencji spowodowało bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego, pomimo iż wniosek pełnomocnika nie dotyczył cofnięcia odwołania z art. 137 k.p.a. oraz pomimo tego, że w sytuacji, w której skarżący opuścił terytorium RP, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, zgodził się z Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców, iż treść pisma pełnomocnika z dnia 10 września 2018 r. wskazywała na żądanie umorzenia postępowania odwoławczego. Szef Urzędu mógł więc przyjąć, że de facto zawierało ono wniosek cofający wniesione odwołanie. W przypadku sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika jednoznacznego w treści wniosku, zakres zgłoszonego żądania co do zasady nie powinien wymagać podejmowania czynności wyjaśniających i działań organu w trybie art. 9 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że wyjazd cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w toku postępowania w sprawie o zobowiązanie do powrotu z reguły nie czyni wszczętego już postępowania bezprzedmiotowym. Nadto, wyjazdu cudzoziemca do Republiki [...] nie można było nawet uznać za wykonanie nieostatecznej jeszcze decyzji o zobowiązaniu do powrotu, w świetle art. 3 pkt 12 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem Sądu, nie mógł więc, wbrew sugestiom skargi, prowadzić do umorzenia całego postępowania o zobowiązanie go do powrotu fakt, że cudzoziemiec udał się na terytorium innego państwa tzw. strefy Schengen, aby złożyć kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Uczynił to poza tym w sytuacji, gdy jego pierwszy wniosek (obejmujący też rodzinę) został już rozpatrzony negatywnie ostateczną decyzją Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr RdU[...], a skarga od tej decyzji została oddalona przez WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1349/17. Sąd podzielił stanowisko Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że przyjęcie, iż wyjazd cudzoziemca w toku postępowania odwoławczego czyni całe postępowanie bezprzedmiotowym, prowadziłoby wprost do obejścia przywołanych przez organ regulacji (art. 318, art. 435 ust. 1 pkt 1, art. 443 ust. 1 pkt 1, art. 302 ust. 1 pkt 12 i 13 ustawy o cudzoziemcach). Ponadto, stwierdził, że ustawodawca w ustawie o cudzoziemcach określił wprost przypadki, w których opuszczenie przez cudzoziemca terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi do konieczności odstąpienia od zobowiązania do powrotu i umorzenia postępowania, a jak wykazał organ pierwszej instancji, takie przypadki w niniejszej sprawie względem cudzoziemca nie zachodziły. Zdaniem Sądu, trafna była konstatacja organu odwoławczego, że dopiero z uzasadnienia wniesionej skargi jednoznacznie wnikało, iż pełnomocnik strony miał na myśli umorzenie postępowania w pierwszej instancji, a zatem, że jego intencją było żądanie zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Jednakże nie zmieniało to faktu, że wyrażone we wniosku z dnia 10 września 2018 r. żądanie umorzenia postępowania odnosiło się wprost do postępowania odwoławczego, przez co organ nie miał podstaw do poddawania w wątpliwość jego treści. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. M., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w następstwie bezzasadnego stwierdzenia, że pismo z dnia 10 września 2018 r. złożone do Szefa Urzędu jednoznacznie wskazywało na żądanie umorzenia odwoławczego i że de facto zawierało ono wniosek cofający wniesione odwołanie, pomimo iż z treści tego pisma nie można było wyciągnąć tak jednoznacznego wniosku, a pismo to w żadnym miejscu nie zawierało wyraźnego żądania cofnięcia odwołania, zaś brak intencji co do cofnięcia odwołania został wyrażony przez pełnomocnika strony podczas postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 302 ust. 1 pkt 1 oraz art. 302 ust. 1 pkt 16 lit. b) ustawy o cudzoziemcach oraz art. 3 pkt 4) i art. 6 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (dalej: dyrektywa 2008/115), poprzez bezzasadne stwierdzenie, że fakt opuszczenia przez T. M. terytorium RP nie stanowi podstawy do uznania bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania do powrotu i w efekcie umorzenia tego postępowania w całości, pomimo iż opuszczenie przez cudzoziemca terytorium RP i wjazd na terytorium innego Państwa Członkowskiego powoduje, że brak jest podstaw do wydania przez władze polskie decyzji o zobowiązaniu do powrotu, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania do powrotu w całości; - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska pełnomocnika skarżącej przedstawionego w piśmie procesowym z dnia 25 marca 2019 r., zawierającego dodatkowe argumenty na rzecz stwierdzenia, że pismo z 10 września 2018 r. nie mogło zostać uznane za cofnięcie odwołania oraz że w niniejszej sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, wynikająca m.in. z przepisów prawa UE, która winna skutkować umorzeniem postępowania w całości. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej cudzoziemiec wskazał, że Sąd I instancji oparł się jedynie na niektórych sformułowaniach pisma z dnia 10 września 2018 r., nie biorąc pod uwagę jego całości. Fragment "W związku z powyższym, postępowanie w sprawie o zobowiązanie do powrotu stało się bezprzedmiotowe" nie odnosi się wyłącznie do postępowania odwoławczego, ale całego postępowania w sprawie o zobowiązanie do powrotu. Zdaniem skarżącego, nie można było uznać, że pismo zawierało jednoznaczny wniosek o umorzenie postępowania odwoławczego. Sąd I instancji, powinien stwierdzić, że pismo nie zawiera odpowiednio sprecyzowanego żądania w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. i że organ powinien wezwać pełnomocnika cudzoziemca do usunięcia tego braku, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że przepisy prawa nie różnicują wystąpienia, bądź nie wystąpienia obowiązku organu do ustalenia zakresu żądania od tego, czy pismo pochodzi od samej strony czy od jej profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący kasacyjnie podniósł także, że Sąd I instancji rozpatrzył okoliczność wyjazdu skarżącego jako wykonanie nieostatecznej decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Tymczasem, okoliczność ta powinna być rozpatrzona jako przesłanka do uznania całego postępowania o zobowiązanie do powrotu jako bezprzedmiotowego (co powinno skutkować stwierdzeniem, że organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie). Cudzoziemiec wskazał, że głównym celem postępowania w sprawie o zobowiązanie do powrotu jest doprowadzenie do opuszczenia przez cudzoziemca terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia cudzoziemiec nie przebywał na terytorium RP. Wobec tego, Sąd powinien uznać, że nie było podstawy do prowadzenia wobec niego postępowania, jak również utrzymania w obrocie prawnym decyzji o zobowiązaniu do powrotu. W sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywał w dniu wydania zaskarżonego "postanowienia" na terytorium [...], kompetencja do wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu, przeszła na władze [...]. W ocenie strony, utrzymanie w mocy decyzji o zobowiązaniu do powrotu, spowoduje, że w obrocie prawnym będą funkcjonować dwie decyzje nakładające na cudzoziemca ten sam obowiązek (nakaz opuszczenia strefy Schengen) ale np. określające dwa różne okresy zakazu wjazdu do tej strefy. Zaś gdyby władze [...] udzieliły cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej lub ochrony krajowej, wówczas w obrocie prawnym będą istnieć dwie sprzeczne decyzje wydane wobec tej samej osoby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2018 r., na mocy której organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 137 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy okoliczności sprawy pozwalały organowi drugiej instancji na wydanie takiego rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Cofnięcie odwołania może nastąpić na piśmie lub ustnie do protokołu. W piśmiennictwie przyjmuje się, że pisemne cofnięcie odwołania w rozumieniu art. 63 k.p.a., jest czynnością polegającą na wniesieniu podania zawierającego oświadczenie woli o cofnięciu odwołania. Skuteczne wniesienie cofnięcia odwołania jest równoznaczne z aktem zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, przy czym oświadczenie to musi mieć charakter wyraźny i bezwarunkowy (R. Hauser, M. Wierzbowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2015, s. 691). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić podglądu Sądu I instancji, który zgodził się z Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że treść pisma pełnomocnika cudzoziemca z dnia 10 września 2018 r., wskazywała na żądanie umorzenia postępowania odwoławczego w tej sprawie oraz że organ mógł przyjąć, że de facto zawierało ono wniosek cofający wniesione odwołanie, a tym samym, że zaszły podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 10 września 2018 r. nie posłużył się sformułowaniem "cofnięcie odwołania", lecz wniósł o umorzenie postępowania. Organ odwoławczy powinien był więc powziąć co najmniej wątpliwość co do treści żądania zawartego w ww. piśmie. Po drugie, z pisma tego nie można było jasno wywnioskować, o umorzenie jakiego postępowania pełnomocnik wnosi. Z jego akapitu pierwszego wynika, że intencją strony jest umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zobowiązaniu do powrotu T. M.. Aczkolwiek nawet i to może być dyskusyjne, gdy weźmiemy pod uwagę dalszą treść pisma, gdzie pełnomocnik wskazał, że cudzoziemiec opuścił terytorium RP i przebywa obecnie na terytorium [...] oraz treść ostatniego akapitu, gdzie pełnomocnik stwierdził, że "w związku z powyższym, postępowanie w sprawie o zobowiązanie do powrotu stało się bezprzedmiotowe, a zatem wnoszę jak na wstępie". Całościowe odczytanie pisma może sugerować, że jest ono wnioskiem o umorzenie postępowania o zobowiązanie do powrotu, a zostało złożone jedynie w "związku z postępowaniem odwoławczym" i w jego toku. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, bez żądania dodatkowych wyjaśnień od pełnomocnika przyjął jednak, że cofnął on odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 137 k.p.a. Działanie to było jednak nieuprawnione. Obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie treści pisma. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W art. 63 § 2 k.p.a. ustawodawca określił, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. O treści żądania i charakterze podania decyduje strona postępowania. Organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania. Jeśli charakter prawny wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Chodzi bowiem o to, aby nie było żadnych wątpliwości co do zamiaru i intencji strony. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z treści art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie "jego uczestników" do organów władzy publicznej. Ustawodawca nie posłużył się pojęciem strony, wyraźnie rozszerzając ten katalog o inne podmioty, które uczestniczą w postępowaniu w jakiejkolwiek roli procesowej, również w roli pełnomocników strony (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2274/19). Rację ma Sąd I instancji, iż w przypadku sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika jednoznacznego w treści wniosku, zakres zgłoszonego żądania co do zasady nie powinien wymagać podejmowania czynności wyjaśniających. Jednakże jak wyżej wskazano, pismo z dnia 10 września 2018 r. nie wskazywało jednoznacznie na żądanie umorzenia postępowania odwoławczego, a zatem teza ta, nie miała bezpośredniego odniesienia do rozpatrywanej sprawy. Tym samym należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. jest uzasadniony. Powyższe skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonej decyzji, albowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Rzeczą Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w niniejszym wyroku, a w razie dalszych wątpliwości (choć nie powinny one wystąpić, w świetle oczywistego stanowiska skarżącego zawartego w skardze i skardze kasacyjnej), co do treści rzeczywistego żądania strony, organ obowiązany będzie podjąć niezbędne działania w celu wyjaśnienia treści żądania. Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do ewentualnej zasadności umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, nie wymagały rozpatrzenia. Kwestie w nich podniesione mogą być przedmiotem rozpoznania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w postępowaniu odwoławczym. Wypada jedynie zauważyć, iż Sąd I instancji nie powinien był czynić rozważań w tym zakresie i wyrażać wiążącej oceny, albowiem przedmiotem kontroli sądowej było stricte procesowe rozstrzygnięcie, w którym organ nie badał przesłanek związanych z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego. Z tych względów, działając w oparciu o art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.