II OSK 2080/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 314/09 w sprawie ze skargi Świętokrzyskiego Parku Narodowego w Bodzentynie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających zalewaniu gruntów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 11 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Świętokrzyskiego Parku Narodowego w Bodzentynie, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Bieliny z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji orzekł, że Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji nakazującą Dyrektorowi Świętokrzyskiego Parku Narodowego w Bodzentynie wybudowanie urządzenia zapobiegającego zalewaniu gruntów prywatnych w miejscowości Huta Stara w gminie Bieliny – rowu, na odcinku od nieruchomości gruntowej, będącej własnością W.A. do nieruchomości będącej własnością W.R., według określonych parametrów technicznych. Jednocześnie orzeczono o nałożeniu na Dyrektora Świętokrzyskiego Parku Narodowego w Bodzentynie obowiązku wybudowania urządzenia zapobiegającego zalewaniu gruntów prywatnych w miejscowości Huta Stara, w gminie Bieliny – rowu, w miejscu aktualnie istniejącego, zanikającego rowu granicznego, na opisanym wyżej odcinku i zachowując parametry wskazane przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek mieszkańców Huty Starej z dnia 12 marca 2008 r., w którym domagali się pogłębienia rowu znajdującego się na terenie Świętokrzyskiego Parku Narodowego w Bodzentynie. Organ odwoławczy wskazał, że fakt dokonania zmiany stanu wody na gruncie i fakt, że zmiana ta oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie zostały dowiedzione przez organ I instancji podczas przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ponadto organ I instancji po zapoznaniu się z opinią hydrogeologiczną stwierdził, że przywrócenie stanu poprzedniego nie rozwiąże problemu zalewania wodami opadowymi z terenu Świętokrzyskiego Parku Narodowego działek sąsiadujących z Parkiem, dlatego też właściwie nakazał wybudowane nowego rowu o parametrach określonych przez biegłego w opinii hydrologicznej. Organ II instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja jest zasadna, jednak z uwagi na brak precyzyjnego określenia lokalizacji urządzenia zapobiegającego zalewaniu gruntów prywatnych w miejscowości Huta Stara, konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie w to miejsce co do istoty sprawy, tak aby strona, na którą nałożono obowiązek nie miała żadnych wątpliwości i trudności z wykonaniem dyspozycji zawartych w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Skargę na powyższe rozstrzygniecie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Dyrektor Świętokrzyskiego Parku Narodowego w Bodzentynie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzją ją poprzedzającą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł, że jak wynika z akt administracyjnych i ustaleń dokonanych przez organy obu instancji, grunty należące do wnioskodawców oraz innych osób, nie będących stronami niniejszego postępowania, zalewane są wodą opadową wypływającą z wyżej położonego terenu Świętokrzyskiego Parku Narodowego. Jak twierdzą wnioskodawcy, problem nasilił się po 2000 roku, kiedy to pracownicy Parku zaprzestali oczyszczać rów znajdujący się na granicy ich nieruchomości z terenem Parku. Dowody zgromadzone w sprawie wskazują także na to, że rów ten – wykopany po powstaniu Parku (tj. po 1950 r.; w latach 60-tych wykonywane były prace polegające na "remoncie rowu" – pismo Dyrektora Parku Narodowego z dnia 27 czerwca 2008 r.) – miał na celu zapobieżeniu kradzieży drzewa z lasu, ale "jednocześnie odprowadzał wody opadowe z terenu Parku na tereny niżej położone, które odpływały doliną przez łąki prywatne rolników ze Starej Huty do rzeki Hutki" (opinia biegłego S.S.). W takim stanie faktycznym organy zastosowały przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Sąd I instancji wskazał, że ustawa – Prawo wodne nie zawiera definicji pojęcia "zmiany stanu wody na gruncie", niemniej jednak formułując ją można posiłkować się treścią art. 29 ust. 1 i 2 ustawy. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, uprawniające organ do zastosowania sankcji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, to takie działanie właściciela (lub innych osób) na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami hydrogeologicznymi, przyrodniczymi, klimatycznymi itp. Jako tak rozumiane działanie właściciela można wskazać przykładowo: wykopanie studni i pobór z niej takiej ilości wody, która spowoduje obniżenie poziomu lustra wody na gruntach sąsiednich czy spowodowanie przez właściciela zmiany naturalnego ukształtowania terenu, wskutek czego nastąpi skierowanie wód opadowych na działki sąsiednie. W ocenie Sądu I instancji, w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z zupełnie inną sytuacją, a mianowicie nie tyle z działaniem właściciela, co z zaniechaniem polegającym na zaprzestaniu oczyszczania rowu i powrotem do naturalnego stanu spływu wody opadowej na tym terenie. Dla oceny takiego zachowania nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że wykopany przez pracowników Parku rów pomiędzy terenami należącymi do Parku, a gruntami rolników ze wsi Huta Stara, nie miał bez wątpienia charakteru obiektu melioracyjnego (w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego), gdyż nie odprowadzał wód opadowych do naturalnej zlewni, lecz przelewały się one w sposób nie zorganizowany i nie kontrolowany przez niżej położone łąki – stanowiące własność prywatną – do rzeki Hutki. Znajdująca się w aktach administracyjnych opinia biegłego wskazuje na to, że wody z rowu wypływają na działkę oznaczoną nr ewidencyjnym 295, a następnie na nieruchomość B.K. (działka nr [...]). Z akt sprawy wynika przy tym, że te dwie działki są stale zalewane przez wodę wypływającą z rowu. Dlatego w ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy nie można mówić o spowodowaniu przez właściciela (w tym przypadku Parku) zmiany stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ustawy –Prawo wodne, gdyż jego zachowanie (polegające faktycznie nie na działaniu, lecz na zaniechaniu oczyszczania rowu granicznego) nie zakłóca naturalnego spływu wód opadowych na tym terenie. Co więcej, w świetle art. 29 Prawa wodnego, to właśnie przekopanie rowu po powstaniu Parku, naruszało dotychczasowy stan wody na gruncie, ponieważ zmieniło naturalny spływ wód kierując je na niżej położone tereny, przez co działki przyjmujące wody z rowu narażone zostały na zalewanie. Dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia, gdyż jak wynika z treści wniosku, którym organ jest związany, żądanie wnioskodawców nie obejmuje zlikwidowania rowu, lecz jego pogłębienie i stałą konserwację. Dlatego, w ocenie Sądu I instancji, nie do zaakceptowania jest pogląd, że zachowanie właściciela gruntu polegające na zaniechaniu utrzymywania rowu, którego przekopanie stanowiło niedozwoloną zmianę stanu wody na gruncie, wypełnia dyspozycję art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, skoro faktycznie stanowi powrót do naturalnego spływu wód opadowych na tym terenie. Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji nie wyjaśnia, na czym konkretnie polegać ma spowodowanie przez Dyrektora Parku zmiany stanu wody na gruncie przyjmując jedynie, że okoliczność ta została dowiedziona przez organ I instancji. Obowiązki określone w art. 26 Prawa wodnego – w naruszeniu których organ upatruje spowodowanie przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 tej ustawy – dotyczą wyłącznie właściciela śródlądowych wód powierzchniowych, wymienionych w art. 5 ust. 3, do których nie zalicza się jednak rowów (zdefiniowanych w art. 9 pkt 13 Prawa wodnego). Wskazanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 9 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, w ocenie Sądu I instancji wskazuje, że organ ten uznał rów będący przedmiotem sprawy za ciek naturalny, o jakim mowa w tym przepisie. W rozumieniu ustawy cieki naturalne to rzeki, strumienie, strugi i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Uregulowane koryto w rozumieniu tego przepisu nie oznacza jednak w żadnym wypadku rowu, z jakim mamy do czynienia w sprawie, lecz naturalny obszar przepływu wody, uregulowany przez człowieka. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.K. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, a to przez przyjęcie, że zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce jedynie przy zaistnieniu kumulatywnie dwóch przesłanek. Są to po pierwsze, niedozwolona zmiana stanu wód, która musi być rezultatem działania właściciela oraz po drugie, musi dotyczyć zmiany naturalnego stanu wód. Natomiast zdaniem skarżącego niezależnie od przyczyny zmiany stanu wód właściciel ma obowiązek podjąć działania celem uchronienia gruntów sąsiednich przed szkodą. Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Świętokrzyski Park Narodowy wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, błędnie podniesiono w zarzucie kasacyjnym naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), spowodowane jednoczesną jego błędną wykładnią i niezastosowaniem tego przepisu poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zastosowanie tego przepisu może nastąpić w sytuacji wystąpienia łącznie dwóch przesłanek. Są to "niedozwolona zmiana stanu wód" będąca rezultatem działania właściciela jak i może to "dotyczyć zmiany naturalnego stanu wód". Natomiast zdaniem Autora skargi kasacyjnej "niezależnie od przyczyny zmiany stanu wód właściciel ma obowiązek podjąć działania celem uchronienia gruntów sąsiednich przed szkodą". Jednak, co jest oczywiste, nie może nastąpić jednoczesne naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie. Ponadto należy podkreślić, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach Autor skargi kasacyjnej musi także wykazać jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, a więc jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Powyższe wymagania nie zostały spełnione w przedmiotowej skardze kasacyjnej. Po drugie, należy zaznaczyć, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, polega głównie na tzw. błędzie subsumcji, czyli na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skierowanego na to uchybienie, może zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I FSK 503/09 – LEX nr 510713). Ponadto jeżeli Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku, i preferuje zarazem stan faktyczny sprawy uznawany przez siebie za prawidłowy, nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w przedmiotowej sprawie, chociaż podniesiono w zarzucie kasacyjnym tylko naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 cyt. ustawy – Prawo wodne to już w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na s. 3 Autor skargi kasacyjnej jednoznacznie stwierdził, że "zaskarżony wyrok jest rezultatem przeprowadzenia w sposób wadliwy wykładni art. 29 Prawa wodnego oraz błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego". Po trzecie, wbrew zarzutowi kasacyjnemu wykładnia art. 29 ust. 3 cyt. ustawy – Prawo wodne jest w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy prawidłowa. Należy podkreślić, że park narodowy jest to obszar specjalny o charakterze ekologicznym na którym obowiązuje specjalny reżim prawny mający na celu ochronę występujących w jego obrębie wyróżniających się szczególnych wartości przyrodniczych, naukowych, społecznych, kulturowych i edukacyjnych, stąd ochronie podlega cała przyroda jak i jego walory krajobrazowe (art. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm., zwana dalej u.o.p.). Dlatego też m.in. dyspozycja art. 15 ust. 1 pkt 7 u.o.p. jednoznacznie stanowi, że w parkach narodowych zabrania się zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody. Ponadto dyspozycja art. 118 ust. 1 u.o.p. stanowi m.in., że prowadzenie robót polegających na regulacji wód, a także innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych następuje na podstawie decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ustala warunki prowadzenia tych robót. Dlatego też wykładnia art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w związku z art. 9 pkt 13 tejże ustawy, która stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, to wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom musi w tej sprawie uwzględniać powyższe wymagania prawne, które z woli ustawodawcy zostały wprowadzone na terenie parków narodowych. Ponadto, co podniesiono wcześniej, Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do kwestii prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji stanu faktycznego przyjętego w tej sprawie, ponieważ nie podnoszono w tym zakresie żadnego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Sąd Wojewódzki w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie rzekomo błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Dlatego też Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 29 ust. 3 cyt. ustawy – Prawo wodne w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 tejże ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Ponadto stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.