II OSK 2080/10

Sygn. akt II OSK 2080 / 10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 784/09 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uznającej grunty za mienie gminne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 784/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uznającej grunty za mienie gminne. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] maja 2009 r. E. S. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1991 r. nr [...], uznającej za mienie gminne grunty położone we wsi Ż., w części dotyczącej działki nr [...]. Uzasadniając swoje żądanie skarżący podał, że przedmiotowa działka była w okresie międzywojennym współwłasnością jego pradziadka i dziadka, których on jest spadkobiercą. Ponadto podniósł, że działka ta nigdy nie została wydzielona na cele użyteczności publicznej, co oznacza, że decyzja o uznaniu jej za mienie gminne została wydana bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1991 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca nie jest legitymowany do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem, albowiem nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie interes faktyczny. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, E. S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, bowiem została wydana z obrazą przepisów prawa materialnego i procesowego. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ stwierdził, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie wystąpiła strona w myśl art. 28 k.p.a. Wnioskodawca nie był bowiem stroną postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję o uznaniu za mienie gminne, nie wykazał ponadto, że jest on spadkobiercą właścicieli działki nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku E. S. zarzucił zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; błędną wykładnię art. 28 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1991 r. w sytuacji, kiedy przedstawione zostały dokumenty potwierdzające twierdzenie, że jest on spadkobiercą właścicieli tej nieruchomości oraz naruszenie art. 77 § k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i zaniechanie rozpatrzenia przez wnioskodawcę innych dowodów potwierdzających tezę, że przedmiotowa działka nigdy nie została wydzielona "na skutek scalania gruntów". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego, w tym przypadku nieważnościowego, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska organu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1991 r. uznającej za mienie gminne grunty położone we wsi Ż., w części dotyczącej działki nr [...]. Skarżący nie miał bowiem przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uznania gruntów za mienie gminne zakończonym kwestionowaną decyzją z [...] października 1991 r. Nie ulega wątpliwości zdaniem Sądu, że skoro postępowanie to dotyczyło kwestii przekształceń własnościowych, to poza samorządem właściwej wsi i właściwej miejscowo gminy (działającej za samorząd wsi nie posiadającej osobowości prawnej), mogły w nim brać udział także inne podmioty, o ile wykazały że mienie stanowiło ich własność i nie podlega uznaniu za mienie gminne. Sąd podzielił stanowisko organu, że z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów nie wynika, że jest on spadkobiercą działki nr [...]. Takim dowodem z pewnością nie jest dokument: "odpis aktu zeznanego w kancelarii notariusza B. w W. w roku 1924". Potwierdzają to choćby dokumenty załączone przez wnioskodawcę do pisma [...] sierpnia 2009 r., tj. wypis szczegółowy rejestru pomiarowo – klasyfikacyjnego z dnia [...] listopada 1960 r., w którym wpisano posiadaczy – wśród nich S. i H. M., grunty oznaczone numerami działek, z przypisaną im konkretną powierzchnią, przy czym sporna działka nr [...] tam nie figuruje. Nadto brak jest także tej działki w opisie nieruchomości gruntowej z poz. [...] posiadacza S. M. i wypisie z rejestru gruntów. Działka nr [...] została z kolei zaznaczona na mapie wsi Ż. z roku 1958, na której oznaczono stan posiadania działek w gospodarstwie rolnym należącym do spadku po zmarłym J. M., według stanu na 1958/1960 do założenia ewidencji gruntów, jednakże działki tej nie oznaczono – jak wielu innych na tej mapie, – jako posiadanie H., czy S. M., a więc spadkodawców skarżącego. Działka ta widnieje jedynie, jako droga łącząca dwie inne szersze drogi biegnące do miejscowości C. (nr [...] i [...]). Zdaniem Sądu pierwszej instancji rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosząc, że skarżący mógł - odpowiadając na wezwanie organu - dostarczyć inne, późniejsze dokumenty stanowiące tytuł własności tej działki, jak choćby akt własności ziemi wydany w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, czy też dokumentu z księgi wieczystej lub ewidencji gruntów, potwierdzającego własność ujawnioną na rzecz wnioskodawcy lub jego spadkodawców, zarówno w dacie uznania jej za mienie gminne kwestionowaną decyzją, jak też wcześniej, tj. w dniu 5 lipca 1963 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Samo przekonanie skarżącego o przysługiwaniu mu interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie nie czyni z niego automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź nawet dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy – jak już to podkreślono wyżej - istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". W przedmiotowej sprawie brak jest związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, chronionych przez przepisy prawa administracyjnego, a kwestionowaną decyzją z dnia [...] października 1991 r. W ocenie Sądu skarżący jest zainteresowany stwierdzeniem nieważności w/w decyzji administracyjnej, jednakże interes ten rozważać należy w kategoriach interesu faktycznego, który wyraża się w dążeniu przez skarżącego do "zdobycia" w przyszłości tytułu własności spornej działki w postępowaniu przed sądem powszechnym. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku E. S. zarzucił naruszenie: 1) art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 28, art. 105 § 1 oraz art.157 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez odmowę nadania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1991 w części działki nr [...]; 2) naruszenie art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie tytułu własności do działki nr [...] przysługującego skarżącemu, a w szczególności braku powołania biegłego geodety. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że brak było podstaw do zapisania spornej działki Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, jako mienia użyteczności publicznej. Pominięto również istotny argument przedstawiony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, poparty pismem Archiwum Państwowego w Białymstoku Oddział w Łomży z dnia 21 marca 2006 r., że we wsi Ż. nie było przeprowadzane scalenie gruntów. Kolejnym na to dowodem jest pismo Starostwa Powiatowego w W. z dnia 24 czerwca 2009 r. skierowane do Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku, które wskazuje, że same organy nie miały pewności, co do przeprowadzenia scalenia gruntów w przedmiotowej wsi. Brak było, więc podstaw prawnych do sporządzenia w dniu 30 sierpnia 1991 r. Protokołu w sprawie ustalenia mienia gminnego wsi Ż., który to dokument stanowił podstawę wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] października 1991 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) - dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Ponadto przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym (kształtujących tzw. normy odniesienia), jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (tworzących tzw. normy dopełnienia). Na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Jednocześnie jednak taki sposób jego prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji. W myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247). W świetle powyższych rozważań za całkowicie chybiony uznać należy zarzut skargi naruszenia art. 1 oraz 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena działalności administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować działalność tego organu. Sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzyga wprawdzie spór, lecz nie między stronami postępowania administracyjnego, a pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego (tj. organem administracji, który wydał zaskarżony akt, a podmiotem legitymowanym do jego zaskarżenia), i tylko w zakresie obejmującym legalność zachowań prawnych organu administracyjnego. Tak określona pozycja skarżącego powinna wpływać na sposób formułowania zarzutów pod adresem toku postępowania administracyjnego i jego wyniku w postaci aktu administracyjnego oraz wpływać na treść wniosków zawartych w skardze, składanej do sądu. Zauważyć też trzeba, że zarzuty te, o ile mają odnieść zamierzony skutek, powinny być nie tylko precyzyjnie formułowane, lecz również powinny odnosić się do zakresu kontroli sądowej, tj. wskazywać na naruszenia prawa procesowego, które w istotny sposób mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia administracyjnego bądź naruszeń prawa materialnego, których niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przez organ administracji skutkowały wadami w zakresie dokonywanej przez nie subsumcji prawnej. Subiektywne odczucie skarżącego, że zapadłe rozstrzygniecie nie jest zgodne z przepisami prawa, nie stanowi podstawy do skutecznego wzruszenia zaskarżonego wyroku. W procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Organ wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, które uzasadniają stwierdzenie o braku przez skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący nie był stroną postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję o uznaniu za mienie gminne, nie przedstawił tytułu własności działki nr [...], nie wykazał ponadto skutecznie, że jest on spadkobiercą właścicieli tej działki. Skarżący podnosi zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niepowołanie przez Sąd pierwszej instancji biegłego geodety. Zgodnie zaś z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego jasno wynika, że w ramach postępowania przed sądem administracyjnym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest niedopuszczalne, co czyni omawiany zarzut całkowicie bezzasadnym. Na marginesie można dodać, że art. 106 § 3 P.p.s.a. wpisuje się w istotę sądowej kontroli działalności administracji publicznej wynikającą z art. 184 Konstytucji RP. Zadaniem sądów administracyjnych jest ocena zgodności z prawem aktów, kończących postępowanie przed organami administracji publicznej, a nie prowadzenie tego postępowania w zastępstwie organów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Według utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego interes prawny ma charakter materialnoprawny, a o tym czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uznania gruntów za mienie gminne zakończonym decyzją z [...] października 1991 r. uznającą za mienie gminne grunty położone we wsi Ż., w części dotyczącej działki nr [...]. Brak przymiotu strony czyni takie postępowanie bezprzedmiotowym z przyczyn podmiotowych, czyli braku podmiotu postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W wyroku nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sad Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. Stosownie do § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349, z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinna złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.